공공기관 법정(특수)법인 법정근거 설치현황

‘고구마’ 공공기관 개혁, 원인은 법정(특수)법인화에 있었다
공공기관 80%가 ‘법’으로 설립된 기관…DJ·노무현정부 때 가속화`

기관설립·사업·임원선임 등 법으로 규정되면, 법 바뀌어야 기관경영 정비 가능해
자기부처 사업 키우려 공공기관 ‘법제화’시켰다가, 정권마다 공공개혁 실패

■ 2017년 기준 기획재정부 공공기관운영위원회 지정 공공기관은 총 331개1)
- 이중 80.06%에 해당하는 265개 기관이 기관설치(혹은 설립)에 관한 개별적인 근거법 혹은 근거조항이 있음

■ 265개의 법정(특수)법인 공공기관들 중 기관 자체가 설립법인 기관이 74개(보고서【표 1】참조) 기관사업과 관련된 법률의 조항으로 설립이 보장된 기관이 191개로 나타남(보고서【표 4】참조)
- 공기업은 기관 자체가 ‘설립법’인 경우가 많아(예, 한국가스공사―한국가스공사법)
- 준정부기관·기타공공기관은 기관설립 근거를 이미 설립된 법에 ‘조항’으로 넣어
(예, )

■ 기관설립 자체가 개별 ‘법’으로 제정된 경우, 법 조문상 기관별 사업, 재정, 임원선임, 이사회 운영 등의 설립 및 운영에 관한 세부사항들이 법제화되는 것.
- 특히 단순히 관련법 조항으로 설립근거가 삽입된 경우와 달리, 기관 통·폐합을 포함한 공공부문 사업재조정 시 해당 법의 폐지안도 국회를 거쳐야 하는 비효율성 있어.

기관 법정화 시켜 부처 이익 챙기자 VS. 부처가 기관경영의 관리주도권 쥐어야

■ 우리나라에서 공공부문의 개혁을 처음 시작한 정권은 98년 2월에 등장한 김대중정부2). 그러나 조사결과 오히려 이 당시부터 공공기관의 법정법인화/특수법인화가 가속화된 것으로 나타남

■ 공공기관의 법정(특수)법인화가 가장 많이 진행된 국회는 제17대 국회(【표 2】참조)
- 제17대 국회에서 처리된 법정(특수)법인화 발의(안) 발의주체를 살펴보니, 정부발의 32개, 의원발의 16개, 위원장 대안반영 10개(정부포함 8개, 미포함 2개)이었음.
- 【표 1】로 나타난바와 함께 살펴보면, 결국 노무현정부 때 공공부문 관리체계 등의 성과를 낸 것과 상반되게 각 정부부처와 당시 여당의원들은 열심히 공공부문 재정비 여력을 경직시키고 있었음.

- 제17대 국회당시, 공공기관 법정(특수)법인화 발의(안)을 제출한 의원 수는 총 37명4). 이 중 열린우리당 의원이 23명. 즉 노무현정부가 당시 공공기관 지정제도를 정비하며 체계를 만들 동안, 정부부처뿐만 아니라 여당의원들까지 나서서 공공부문 설립근거를 만들며 관리체계를 경직시키고 있었던 것.

■ 노무현정부 뿐만이 아니라, 2013년 드러선 박근혜정부는 ‘공공기관의 파티는 끝났다’며 공공개혁을 강력한 국가정책기조로 선택했음
- 그러나 이후 신규 설립된 공공기관들은 기관설립 전 법적근거부터 설치했던 것으로 조사됨. 실제로 2013년 공공부문 개혁이 국가정책기조로 등장한 이후 설립된 기관들은 24개 기관
- 이 중 23개 기관에 개별법을 통한 법적근거를 설치하고 있는 것으로 나타남. (재)일제강점동원피해자지원재단만 현재까지 법적근거를 설치하지 않은 채 민법에 근거한 조직운영을 하고 있음. 즉 대부분 기관설립 전 법적근거를 사전에 미련해두는 행태가 두드러짐.

“근거법(조항) 없어도 꾸준히 만들면 된다.”

■ 2017년3월 현재, 아직 개별적인 법적근거가 없는 공공기관은 66개
- 18대국회~20대국회(2017년 3월발의)의 입법발의(안)을 살펴본 결과,
66개 기관들 중 총 14개 기관(21.21%)의 근거법 혹은 근거조항 제·개정 시도

■ 공공기관의 과도한 법적 기관설립 근거 마련은 공공기관이 시대와 상황에 맞게 재조정되기 어렵게 만들어
- 특히 산업·기술과 관련된 공공기관은 국가주도의 산업정책 시절에나 필요했던 기관. 수시로 변화는 산업·기술 환경 속에서 기관의 사업내용이 법적으로 명시될 경우 경영 유연함 떨어져(예. 대한석탄공사, 한국조폐공사)

■ 공공기관을 재정비하려던 시도를 처음 시작한 김대중정부부터 20년이 넘게 정부는 이렇다 할 공공부문에서의 개혁성과를 내지 못함
- 이는 공공기관 설립과 사업내용 등을 법으로 명시한 배경과 무관하지 않아
- 공공기관을 관리해야 할 정부는 기관을 공공기관이라 ‘지정’만 할 수 있을 뿐 ‘컨트롤 타워’로서의 역할에 제약이 있기 때문. 사실 이런 제약은 각 정부부처가 주무 공공기관을 통해 사업을 확장시키려고 경쟁하다 스스로 자초한 것이라 볼 수도 있어.

■ 공공부문의 역할 재설정과 사업 재조정에 대한 사회적 요구는 계속될 전망.
- 차기정부가 이러한 사회적 요구에 제대로 성과를 내려면, 공공기관의 법정(특수)법인화를 지양하고 보다 유연한 관리체계 속으로 기관들이 들어올 수 있도록 해야 할 것.

1) 2017년 공공기관으로 지정된 기관은 총 332개이나 이 중 축산물안전관리인증원의 경우, 기관 설치근거 법조항은 이미 2016년 법개정으로 삭제됐고, 2017년 공공기관 지정 발표 이후인 2017년2월13일 한국식품안전관리인증원과 통합한 상태. 따라서 본고의 분석대상에서 제외됨
2) 외환위기 이후 신공공관리 개념을 도입하며 처음으로 공공부문의 비효율성 문제를 해결하가 위한 공공부문 개혁 추진. 인력감축, 조직개편, 일부 기관민영화 등을 추진하며 처음으로 종합적 공공부문 개혁을 이뤄냄.; 자세한 사항은 기획예산처, 제1·2차 공기업 민영화와 경영혁신계획, 1998.07-08 참조.
3) 헌법재판소의 박근혜대통령 탄핵인용 결정일 기준
4) 열린우리당 23명(당시 여당), 한나라당 9명(당시 제1야당), 새천년민주당 2명, 진보신당, 민주노동당, 무소속 각각 1명
5) 1958년-1960년 제4대국회/1972년-1973년까지 존재했던 비상국무회의에서 처리된 법안은 없어 생략