정당의 자유와 봉쇄조항

중앙선거관리위원회에는 2019년 3월 현재 32개의 정당이 등록돼 있지만, 국회에 진출해 의석을 갖고 활동하는 정당은 현재 7개이다. 이 정당들 중에 국회의원 20인 이상이 돼야 국회에서 교섭단체를 구성할 수 있는데, 현재 국회에는 3개 정당만 교섭단체를 구성해 활동하고 있다. 물론 국회에는 정당소속의 국회의원만 있는 것은 아니고 무소속 국회의원들도 있다. 무소속 국회의원들 중에 국회의장은 의장의 임기동안에는 정당을 가질 수 없어서 무소속이 된 경우이다.

우리나라 헌법은 제8조에 정당조항을 두어 국가기관이 아님에도 정당을 규정하고 있다. 특히 헌법 제8조 제1항에는 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장함으로써 국민의 기본권인 결사의 자유에 특별한 보장을 하고 있다. 헌법은 국민의 기본권으로 정당의 자유를 규정함으로써 정당국가를 지향하고 있다. 또한 헌법 제41조 제3항은 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있다. 이 규정을 통해 헌법은 국회의원의 선출방법을 지역구와 비례대표제의 두 가지로 규정하고 있다.

헌법의 위임을 받아 공직선거법은 지역구와 비례대표제에 규정하면서 특히 후자에 대해서는 정당명부식을 채택하고 있다. 헌법과 법률조항들을 보면 우리나라의 정치제도가 정당제도에 기반하고 있다는 것을 알 수 있다. 그렇기 때문에 헌법의 민주적 기본질서를 해치는 정당에 대해서는 헌법재판소를 통해 강제해산하는 제도를 도입해 운영하고 있는 것이다. 이는 국가기관이 아닌 정당에 의해 헌법질서가 훼손되면 안 되기 때문이다.

정치적 조직으로 정당은 국민의 정치적 의사를 형성하고 결집해 국정에 전달하는 기능을 행사하기 때문에 국민의 정치적 기본권 보장을 위해 중요한 역할을 수행한다. 특히 각종 선거에서 정당후보자들이 중심이 돼 선거가 치러지기 때문에 정당의 자유는 정치적 기본권이라 할 수 있는 국민의 피선거권의 보장에도 중요하다. 물론 선거는 정당소속의 후보자만 있는 것이 아니고 무소속 후보자도 있지만, 전자의 경우 정당조직의 도움을 받을 수 있다는 점에서 선거운동에 있어서 이점을 갖는다.

헌법이 정당설립의 자유를 보장함으로써 정당의 자유가 국민의 기본권적 보장을 받고 있지만, 정당이 결성돼 선관위에 등록을 하려면 정당법에 따라야 한다. 또한 정당이 등록한 후 선거에 참여하고 국정활동을 하려면 구성원을 국회에 진출시켜야 한다. 지역구는 선거구에서 당선만 되면 정당소속이든 아니든 구애받지 않고 국회의원으로 활동하게 되지만, 비례대표제는 공직선거법에 따라 정당이 3% 이상 득표하거나 또는 지역구 5석 이상의 당선자를 배출하지 못하면 비례대표 의석을 얻지 못한다.

이렇게 정당이 선거에 참여하더라도 득표율이나 지역구의석수 조건을 충족하지 못하면 비례대표 의석을 갖지 못하는 것을 봉쇄조항 내지 저지조항이라고 한다. 이는 선거에서 비례대표제가 갖는 의미를 고려할 때 정당에 대한 국민 유권자의 지지가 일정 기준에 미달되는 경우 의석을 배분하는 것이 오히려 국민의 의사에 배치되고 헌법의 요구에 부응하지 못하는 것이라 보기 때문이다. 국회의원선거의 정당 봉쇄조항은 국민의 대표기관인 국회에 군소정당이 난립하는 것과 이로 인한 정국불안을 방지하기 위한 것이라 볼 수 있다.

김상겸 (동국대 교수)
출처-천지일보 2019. 3.14[칼럼]
<원문>http://www.newscj.com/news/articleView.html?idxno=611375