노인빈곤 막는 현실적인 대안될 것

정부가 국민연금 보험료를 그대로 두는 대신에 기초연금을 올려 노후소득을 확대하는 방안을 검토 중인 것으로 알려지면서 논란이 일고 있다. 청와대와 정부가 논의하는 국민연금 개편의 핵심은 기초연금과 연계한 사실상의 소득대체율 확대다. 현재 45%인 ‘평균소득 대비 노후 연금수령액의 비율’을 기초연금을 끌어올려 50% 수준까지 만들겠다는 안이다. 지난 13일 김연명 청와대 사회수석은 국회에서 연금 설계 변경만으로는 소득대체율 50%를 달성하기는 어렵다면서 국민연금에만 국한되지 않는 대안이 필요함을 시사했다. 기초연금을 방안대로 현행 월 25만원에서 43만4,000원으로 인상할 경우 내년 기초연금 예산 11조5,000억원 수준에서 오는 2040년 소요재정이 148조4,280억원으로 급증할 것으로 예상되고 있다. 기초연금으로 노후소득 확대에 찬성하는 쪽은 현재도 노인의 주요 소득원인 기초연금을 올리면 노인빈곤을 막는 현실적 대안이 될 것이라고 주장한다. 반대 측은 노인의 독립적인 삶을 지원하기 위해서는 국민연금 보장수준이 높아져야 하며 기초연금 인상을 대가로 국민연금 강화를 포기해서는 안 된다고 반박한다. 양측의 견해를 싣는다.

정부의 국민연금 제도개선 대책 발표가 임박했다. 어떤 대안이 제시될 것인지는 베일에 가려 있지만 노후소득 보장 강화와 국민연금 재정안정성 제고라는 두 마리의 토끼를 동시에 잡는 것이 정책목표가 될 수밖에 없는 여건하에서 상충하는 두 개의 목표를 동시에 충족할 수 있는 대안의 하나로 기초연금의 역할을 높이는 방안이 제기될 수 있다.

우리나라의 기초연금 역사는 길지 않지만 짧지도 않다. 1996년 김영삼 정부 시절 국민연금제도개선기획단에서 현행 국민연금을 기초연금과 소득비례연금으로 2층 구조화하는 안이 제기된 후 2007년 국민연금 개혁 당시 소득보장 사각지대의 해소대책으로 65세 이상 노인 70%에게 월 10만원씩 지급하는 기초노령연금이 탄생했다. 2014년 박근혜 정부는 기초노령연금을 기초연금으로 명칭을 바꾸고 금액을 월 20만원으로 인상했다. 문재인 정부는 올해 9월부터 25만원으로 인상했고 오는 2019년 4월부터는 저소득 노인 20%에게 기초연금을 월 30만원으로 우선 인상하고 2021년에는 이를 노인 70%에게 확대 시행할 계획이다.

1인당 월 25만원의 기초연금은 현재 어르신의 중요한 소득원이 되고 있다. 부부 합산기준으로는 40만원이지만 8월 현재 국민연금 노령연금의 월평균 지급액이 39만8,000원인 것을 감안하면 국민연금을 넘는 금액이 됐다. 올해 국민연금의 전 가입자 기준소득월액 평균이 227만원이므로 기초연금액 25만원은 소득대체율 10% 수준에 도달한 것이다. 따라서 기초연금 인상은 경제협력개발기구(OECD) 중 1위인 우리나라 노인 빈곤율(46.7%)을 해소하는 데 가장 현실적인 대안임은 명확하다.

노후소득 보장을 강화하기 위해서는 국민연금 소득대체율을 50% 수준으로 인상해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 50%로 인상하자는 주장의 근거는 2007년 국민연금 개혁 때 국민연금 소득대체율이 60%에서 50%로 삭감됐고 2028년까지 40%로 낮아지고 있어 너무 많이 삭감돼 노후소득 보장기능이 불충분하므로 이를 복원해야 한다는 것이다. 그러나 이는 기초연금이 25만원으로 올라 10% 수준의 소득대체를 하고 있음을 간과한 것이라고 할 수 있다. 국민연금이 60% 소득대체율에서 40%로 하향 조정되고 있지만 기초연금의 소득대체율 10%를 합하면 50% 수준은 유지된 것이라 할 수 있다. 더욱이 국민연금의 소득대체율 50%는 상대적인 개념이기 때문에 소득재분배 요소를 감안하더라도 소득계층별로 보장효과가 상이한 반면 기초연금은 정액개념이기 때문에 저소득층에게 절대적으로 유리하다.

국민연금 소득대체율 상향조정은 현재의 노인을 위한 소득보장 대책은 될 수 없다. 국민연금을 받지 못하거나 받더라도 금액이 과소한 노인에게는 갹출제 연금인 국민연금을 소급해 적용할 수는 없다. 더구나 2018년 현재 45% 수준인 소득대체율을 설사 50%로 다시 전환한다 하더라도 그 효과는 향후 40년에 걸쳐 점진적으로 나타나기 때문에 향후 10~20년 안에 눈에 보이는 노후소득 보장 개선을 기대할 수 없고 적립기금이 고갈되는 2060년께는 미래세대의 보험료 부담이 현행 9%에서 30% 수준으로 높아지는 문제가 있다.

기초연금 중심의 노후소득 보장 강화의 걸림돌은 과중한 국가재정 부담이다. 2019년도 예산안은 전년 대비 2조 3,723억원(26.0%)이 증액된 11조4,952억원으로 편성됐다. 평균 국고보조율이 77%임을 감안해 지자체의 부담까지 합산하면 14조9,288억원이 소요된다. 기초연금 예산은 금액이 현 정부의 목표치인 30만원으로 인상한 후 물가상승률에 따라 연동된다 해도 노인 인구수의 빠른 증가로 재정부담은 급속하게 증가할 것으로 전망된다.

현행 국민연금의 계산식에는 본인소득과 전체 가입자 평균소득이 각각 절반씩 반영되도록 하는 소득재분배 기능이 담겨 있다. 또한 기초연금은 상위 소득 30%의 노인에게는 지급되지 않기 때문에 기초연금의 기능을 강화할 때는 기존 국민연금과의 기능 재구조화가 병행되지 않으면 형평성 문제가 제기될 수 있다. 또한 국민연금 보험료율이 장기적으로 균형보험료율 수준으로 인상되면 국민연금 상위 소득층의 수익비는 1.0 이하로 하락하기 때문에 형평성 문제는 더 심화할 수 있다. 따라서 기초연금의 기능 강화는 현행 국민연금과 기초연금의 재구조화 논의와 병행돼 이뤄지는 것이 필요하다. 특히 국민연금 소득대체율을 인상하면서 기초연금도 별개로 인상하자는 주장은 미래 세대의 부담을 감안하면 지속 가능한 대안이 될 수 없다.

김용하 (순천향대 IT금융경영학과 교수 전 보건사회연구원장)
출처-서울경제 2018. 11.23[칼럼]
<원문>https://www.sedaily.com/NewsView/1S7ADTRXKD