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"악화되는 지방공기업 재정구조
주민 환심·정치적 목적 운영 결과
파산 통해 과감히 구조조정해야"
채무에 허덕이던 태백관광개발공사에 법원의 법정관리 결정이 내려졌다. 법정관리는 민간기업을 살리기 위한 제도인데 공기업에도 처음으로 적용됐다. 공기업은 공공성이 높은 재화 및 서비스를 생산하는 기업이고 정부가 재정책임을 지므로 안정적이어야 하지만 현실은 정반대다. 지방정부마다 공기업을 경쟁적으로 세우는데 재정구조는 대부분 열악하다. 경제적 관점이 아닌 정치구조 측면에서 봐야 이해가 된다.
지방자치단체장의 최대 관심은 주민의 지지다. 주민으로부터 선택받아야 정치생명을 연장할 수 있기 때문이다. 주민의 환심을 사는 가장 좋은 방법은 주민들에게 뭔가를 자꾸 주는 것이다. 그러나 지방정부 예산은 한정돼 있고, 지출도 지방의회의 견제 때문에 마음대로 할 수 없다. 자치단체장 처지에서 손쉬운 방법은 지방공기업을 만들어 주민들에 서비스하는 것이다. 지방의회의 견제도 받지 않으므로, 지방마다 공기업을 통한 정부지출행위가 만연해 있다. 명칭만 지방공기업이지 실제로는 지방정부 자체다. 이른바 ‘지하정부’의 지출행위다.
이런 구조로 볼 때 지방공기업은 태생적으로 민간기업처럼 합리적인 경제행위를 할 수 없다. 흔히 지방공기업의 많은 채무를 ‘방만경영’으로 비판하는데, 경영의 문제가 아니고 태생적으로 잘못 만들어진 조직이다. 민간기업이 신규사업을 할 때면, 전문적 분석과 고민을 많이 한다. 이윤이 나지 않으면 망하는 생존 문제이기 때문이다. 지방공기업은 그럴 필요가 없다. 주민의 환심을 사기 위해 만들어진 조직이기 때문에 이윤엔 관심이 없다. 지방공기업의 재정구조가 악화되는 것은 당연한 결과다. 경제적 관점이 아닌, 정치적 관점에서 운영되기 때문이다.
올해 지방정부의 재정자립도는 45% 수준이다. 이는 대외의존도가 55%란 의미다. 지방정부의 세출은 자체 재원보다는 중앙정부에 의존하는 비중이 더 높은 구조다. 그럼에도 불구하고 지방정부는 지방공기업을 통해 세출을 늘리려 한다. 지방공기업은 본질적으로 부채가 많을 수밖에 없다. 지방공기업의 부채를 지방정부의 세출로 환산하면 지방정부의 대외의존도는 더 높아질 것이다. 대외의존도가 높으면 지방정부 스스로 이를 낮추려는 노력을 해야 하지만 우리의 지방재정 구조에선 대외의존도가 높은 게 오히려 자랑이다. 이른바 지방은 약자라는 논리로 중앙정부로부터 더 많은 재원을 요구한다. 이때 사용하는 논리가 ‘재정자립도’다. 그러나 중앙정부에서 이전재원을 높이면 높일수록 지방정부의 재정자립도는 더 떨어진다. 재정자립도는 본질적으로 중앙정부의 재원을 확보하기 위해 만들어진 비과학적 지표다.
지방공기업의 부채는 장기적으로 주민의 부담이 된다. 문제는 지방공기업의 재정문제가 시간이 감에 따라 악화된다는 것이다. 매년 지방공기업 평가제도를 통해 지방공기업의 재정구조를 평가하지만 그 효과는 부분적이다. 좀더 본질적으로 접근해야 한다. 지방공기업 재정구조는 해당 지방정부의 재정과 연계해야 한다. 지방공기업의 재정도 결국은 지방정부의 재정문제이기 때문이다. 지방공기업의 부채규모를 지방정부의 부채와 연계함으로써, 재정구조에 관한 정보가 공개되므로 주민의 감시가 높아질 수밖에 없다.
지방공기업에 대한 법정관리제도를 확대 적용할 필요가 있다. 경제성 없고, 정치적 의도가 짙은 지방공기업은 법정관리제도를 통해 정리할 필요가 있다. 소극적으로는 공기업의 사업구조를 개선하고 적극적으론 파산을 통해 기존 지방공기업을 정리해야 한다. 기업에 대한 법정관리제도는 민간기업엔 회생을 위한 법적 기회이지만 지방공기업에 대해선 경제성 없는 공기업을 구조조정하는 수단으로 활용할 필요가 있다.
현진권 (자유기업원장 / 바른사회 운영위원)
출처 - 한국경제 2014. 9. 1 시론
<원문>http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2014083124111