최근 몇 년 사이에 일련의 불미스러운 사건으로 말미암아 국가 공권력의 상징인 검찰조직에 심각한 위기감이 대두되고 있다. 검찰에 대한 국민들의 신뢰는 땅에 떨어졌다. 과거 군사독재주의 시대에는 검찰은 권력의 시녀라는 비난을 받아 마땅하였다. 그러나 민간정부가 들어선 이후 10여년의 세월이 다가도 검찰이 본연의 모습을 제대로 보여주지 못하고 있으니 참으로 안타까운 일이 아닐 수 없다. 지난 '99년에는 소위 옷로비 사건과 파업유도 사건으로 사상 처음으로 특별검사제가 도입되었다. 그 당시 검찰은 이를 치욕으로 받아 들였다. 이는 검찰 수사에 대한 국민들의 철저한 불신에 기인한 것이기 때문이었다. 이번에는 이른바 "이용호 게이트"라고 속칭되는 스캔들로 인하여 검찰은 또 다시 심각한 위상 추락과 함께 망신에 가까운 수모를 겪고 있다.
지금까지 여러 가지 유형의 검찰 비리가 없었던 것은 아니지만 사건을 직접 담당하였던 검찰의 고위 간부까지 사기금융업자와 조직폭력배의 배후로 이들을 비호해 왔다는 의혹을 받은 일은 가히 전무후무한 일이라고 할 수 있다. 그래서 검찰은 "특별감찰본부"라는 명칭의 수사부를 부랴부랴 설치하여 관련 검찰간부 3인을 퇴진시키는 한편, 12일에는 법무부장관이 검찰개혁방안을 발표하기에 이르렀다. 이것은 여야당이 지난달 24일 이용호 사건에 대한 특검제를 도입키로 합의한 점과 검찰에 대한 국민의 신뢰추락이 너무나 심각하기 때문에 법무부가 직접 나서게 된 것이다.
법무부가 발표한 검찰개혁방안의 주요 내용은 검찰인사위원회의 외부인사 참여, 대형비리사건 전담 특별수사검찰청 신설, 상관의 부당한 지시나 간섭에 대한 검사의 '의의제기권(항변권)' 신설을 포함한 상명하복 규정과 '검사동일체 원칙'의 완화, 고위층인사에 대한 구속승인제 폐지, 재정신청 범위 확대, 자체감찰 및 직무교육 강화 등이다. 이들은 검찰이 추락한 신뢰를 되찾고 정치권의 외풍을 막고자 나름대로 기득권의 일부를 포기하는 '고육지책'으로서의 성격을 지닌다. 제도들로만 보아서는 크게 노력한 흔적이 많이 보이는 편이다. 그러나 이것들만으로는 부족하다. 여기에 제도적인 보완과 운영상의 주의점이 더욱 강조되어야 하겠다.
첫째, 제도적으로 검찰총장은 "검찰인사위원회"의 추천을 받고 국회법이 정한 인사청문회의 심사를 거쳐 대통령이 임명하도록 해야할 것이다. 검찰중립화방안의 핵심이 검찰총장의 지위와 역할이므로 다소 부작용은 있더라도 인사청문회제도를 도입해야 한다.
둘째, 찰이 국민의 신뢰를 회복하고 중립성과 공정성을 확립할 때까지 특검제를 상설제도로 도입하여야 한다. 특검제가 실체적 진실을 밝히는데 수사기술상이나 수사능력상 검찰수사보다 한계가 있어 상당히 비능률적일 뿐만 아니라 오히려 의혹을 증폭시킨 측면도 있었던 것이 사실이었다. 사정이 그러함에도 이번에도 그 특검제를 받아 들여야 하는 것이 오늘날 검찰이 처한 딱한 현실인 것이다. 더우기 검사동일체의 원칙도 완화되는 만큼 경쟁적인 검찰체제를 통해 검찰의 위상을 바로 잡기 위해 수사·기소권을 행사할 수 있는 독립적인 주체를 내세워 국민적 의혹이 집중된 사안을 담당하게 하는 상설적이고도 완전한 형태의 특검제를 도입할 필요가 있다.
셋째, 법무부와 검찰청간 상호 조직·기능상의 문제점과 관련된 것이다. 법무부는 검찰·행형·인권옹호·출입국관리 기타 법무에 관한 사무를 담당하는 기관인데, 이 중에서 검찰사무는 검찰청법에 의하여 독립 외청인 검찰청에 부여되어 있다. 그러나 검찰청이 외청으로 분리되어 있음에도 불구하고 검찰청의 인사, 조직, 예산이 법무부의 관장사항으로 되어 있기 때문에 완전한 독립과는 거리가 매우 멀다고 할 수 있다. 이로 인하여 정치적 지위에 있는 법무부장관으로부터 검찰청 내지 검사의 정치적 독립이 침해될 가능성이 농후하며, 검찰사무를 둘러싸고 법무부와 검찰청간 기능이 중첩되는 등 극히 비효율적인 조직체계로 이루어지고 있다. 오늘날 검찰의 정치적 중립성의 확보, 검찰업무의 공정성·투명성이 그 어느 때보다 절실하게 요구되는 상황에서는 양자의 결합보다는 철저한 분리·독립이 보다 더 타당한 정책 방향이다. 이를 위하여 법무부 검찰국의 업무가 대폭 대검찰청으로 이관되어야 할 것이다.
넷째, 현재의 고등검찰청을 폐지하고 그 업무를 지검이나 대검으로 이관하는 것이 바람직하다. 고등검찰청의 업무는 지방검찰청 또는 대검찰청의 업무를 그대로 복제해 놓은 것에 불과할 뿐 독자적인 업무가 존재하지 않으며, 오히려 고검의 존재로 인하여 행정의 중복·낭비가 초래될 뿐만 아니라 검사직급에 있어서 서열만 조성함으로 이를 폐지하고 그 업무를 지검이나 대검으로 이관하는 것이 바람직하다.
이러한 제도적 개혁과 더불어 더욱 중요한 것은 제도를 운영하는 검찰 외부와 내부의 검찰중립화에 대한 의지와 인사의 중요성이다. 첫째, 외부적으로 대통령을 위시한 권력이 검찰권을 정권유지나 통치의 도구로 활용하고자 하는 유혹을 벗어나는 검찰중립화에 대한 강력한 의지가 필요하다. 그동안 검찰중립화방안의 보루라고 도입된 검찰총장 임기제가 역대 대통령의 '자기 사람 심기'로 무력화되고, 청와대나 국정원 현직검사 파견금지원칙도 권력에 의해 악용되면서 원래대로 되돌아갔던 점은 개혁이 제도만으로 되지 못함을 보여주는 사례들이다.
둘째, 내부적으로 검사 자신들이 권력에 대한 태도를 바로 잡고 검찰중립화의 중추로 바로 서는 자성과 역할회복의 일이 시급하다. 이번 '이용호게이트'에서도 보듯이 검찰요직 간부들의 특정지역인사로의 충원이나 권력 및 비리와의 연결 의혹은 내부적으로 검사들이 스스로의 중립성을 유지해야할 필요성을 제기하는 예들이다. 그동안 소위 '정치검사'가 우대되었던 풍토를 내부적으로 바로 잡도록 조직 내부의 문화나 윤리를 바로잡는 자성의 노력이 필요하다. 나아가 잘못 운영될 경우 상명하복의 규정 완화가 자칫 경험이 일천한 검사들의 업무 혼선으로 법집행의 혼란을 초래할 우려가 있고, 특별수사검찰청 신설도 항상 '옥상옥'으로 변할 염려를 내포하는 것이다. 이번에 법무부가 밝힌 제도적인 방안들은 검찰개혁에 도움이 될 수도 그 반대일 수도 있는 양면성을 동시에 지니고 있다.
셋째, 위에서 밝힌 제도적인 개혁방안이 제대로 작동하기 위해서는 검찰인사에서의 지역주의나 정치적 연고주의를 극복하는 노력이 가장 중요한 일이다. 검찰인사위원회가 그 기능을 하겠지만 그것만으로는 부족하다. 현 정부 출범 초 인사의 공정을 위해 중앙인사위원회가 설치되어 많은 새로운 인사개혁을 추진하고 있음에도 지역주의인사가 더욱 기승을 부려 '지역인사'나 '패거리인사' 및 '낙하산 인사'가 현 국정위기의 핵심이 되고 있음을 유념해야 할 것이다. 만일 계속 지역인사나 패거리인사가 판을 친다면 검찰인사위원회가 도리어 검찰의 정치적 중립을 해치는 역기능을 할 수도 있을 것이다.
이제 검찰의 존립을 위태롭게 했던 일들을 계기로 법무부가 스스로 개혁방안을 국민들에게 제시하고 하나하나 실천하고자 하니 불행 중 다행이다. 여야 정치권도 이미 특검제 등을 하기로 합의하고 대통령도 이를 수용하기로 하여 다각도로 검찰중립화를 향한 개혁이 추진될 전망이다. 단지, 염려되는 점은 이 과정에서 여야 정치권, 국회와 검찰, 대통령 등 모든 주체가 합리적인 방향으로 합의를 잘 이루고 이를 실천할 수 있느냐의 문제이다. 이들 다양한 주체들이 복잡한 정치적 이해관계로 인해 국익을 추구하지 못할 경우를 대비하여 위에서 최소한의 대안을 제시하였다. 이들을 바탕으로 점진적으로 검찰이 제 자리를 되찾고 검찰이 바로서서 국가위기를 극복하는 계기가 되길 바란다.
제도와 운영의 개혁을 통해 검찰을 바로 세우자
최근 몇 년 사이에 일련의 불미스러운 사건으로 말미암아 국가 공권력의 상징인 검찰조직에 심각한 위기감이 대두되고 있다. 검찰에 대한 국민들의 신뢰는 땅에 떨어졌다. 과거 군사독재주의 시대에는 검찰은 권력의 시녀라는 비난을 받아 마땅하였다. 그러나 민간정부가 들어선 이후 10여년의 세월이 다가도 검찰이 본연의 모습을 제대로 보여주지 못하고 있으니 참으로 안타까운 일이 아닐 수 없다. 지난 '99년에는 소위 옷로비 사건과 파업유도 사건으로 사상 처음으로 특별검사제가 도입되었다. 그 당시 검찰은 이를 치욕으로 받아 들였다. 이는 검찰 수사에 대한 국민들의 철저한 불신에 기인한 것이기 때문이었다. 이번에는 이른바 "이용호 게이트"라고 속칭되는 스캔들로 인하여 검찰은 또 다시 심각한 위상 추락과 함께 망신에 가까운 수모를 겪고 있다.
지금까지 여러 가지 유형의 검찰 비리가 없었던 것은 아니지만 사건을 직접 담당하였던 검찰의 고위 간부까지 사기금융업자와 조직폭력배의 배후로 이들을 비호해 왔다는 의혹을 받은 일은 가히 전무후무한 일이라고 할 수 있다. 그래서 검찰은 "특별감찰본부"라는 명칭의 수사부를 부랴부랴 설치하여 관련 검찰간부 3인을 퇴진시키는 한편, 12일에는 법무부장관이 검찰개혁방안을 발표하기에 이르렀다. 이것은 여야당이 지난달 24일 이용호 사건에 대한 특검제를 도입키로 합의한 점과 검찰에 대한 국민의 신뢰추락이 너무나 심각하기 때문에 법무부가 직접 나서게 된 것이다.
법무부가 발표한 검찰개혁방안의 주요 내용은 검찰인사위원회의 외부인사 참여, 대형비리사건 전담 특별수사검찰청 신설, 상관의 부당한 지시나 간섭에 대한 검사의 '의의제기권(항변권)' 신설을 포함한 상명하복 규정과 '검사동일체 원칙'의 완화, 고위층인사에 대한 구속승인제 폐지, 재정신청 범위 확대, 자체감찰 및 직무교육 강화 등이다. 이들은 검찰이 추락한 신뢰를 되찾고 정치권의 외풍을 막고자 나름대로 기득권의 일부를 포기하는 '고육지책'으로서의 성격을 지닌다. 제도들로만 보아서는 크게 노력한 흔적이 많이 보이는 편이다. 그러나 이것들만으로는 부족하다. 여기에 제도적인 보완과 운영상의 주의점이 더욱 강조되어야 하겠다.
첫째, 제도적으로 검찰총장은 "검찰인사위원회"의 추천을 받고 국회법이 정한 인사청문회의 심사를 거쳐 대통령이 임명하도록 해야할 것이다. 검찰중립화방안의 핵심이 검찰총장의 지위와 역할이므로 다소 부작용은 있더라도 인사청문회제도를 도입해야 한다.
둘째, 찰이 국민의 신뢰를 회복하고 중립성과 공정성을 확립할 때까지 특검제를 상설제도로 도입하여야 한다. 특검제가 실체적 진실을 밝히는데 수사기술상이나 수사능력상 검찰수사보다 한계가 있어 상당히 비능률적일 뿐만 아니라 오히려 의혹을 증폭시킨 측면도 있었던 것이 사실이었다. 사정이 그러함에도 이번에도 그 특검제를 받아 들여야 하는 것이 오늘날 검찰이 처한 딱한 현실인 것이다. 더우기 검사동일체의 원칙도 완화되는 만큼 경쟁적인 검찰체제를 통해 검찰의 위상을 바로 잡기 위해 수사·기소권을 행사할 수 있는 독립적인 주체를 내세워 국민적 의혹이 집중된 사안을 담당하게 하는 상설적이고도 완전한 형태의 특검제를 도입할 필요가 있다.
셋째, 법무부와 검찰청간 상호 조직·기능상의 문제점과 관련된 것이다. 법무부는 검찰·행형·인권옹호·출입국관리 기타 법무에 관한 사무를 담당하는 기관인데, 이 중에서 검찰사무는 검찰청법에 의하여 독립 외청인 검찰청에 부여되어 있다. 그러나 검찰청이 외청으로 분리되어 있음에도 불구하고 검찰청의 인사, 조직, 예산이 법무부의 관장사항으로 되어 있기 때문에 완전한 독립과는 거리가 매우 멀다고 할 수 있다. 이로 인하여 정치적 지위에 있는 법무부장관으로부터 검찰청 내지 검사의 정치적 독립이 침해될 가능성이 농후하며, 검찰사무를 둘러싸고 법무부와 검찰청간 기능이 중첩되는 등 극히 비효율적인 조직체계로 이루어지고 있다. 오늘날 검찰의 정치적 중립성의 확보, 검찰업무의 공정성·투명성이 그 어느 때보다 절실하게 요구되는 상황에서는 양자의 결합보다는 철저한 분리·독립이 보다 더 타당한 정책 방향이다. 이를 위하여 법무부 검찰국의 업무가 대폭 대검찰청으로 이관되어야 할 것이다.
넷째, 현재의 고등검찰청을 폐지하고 그 업무를 지검이나 대검으로 이관하는 것이 바람직하다. 고등검찰청의 업무는 지방검찰청 또는 대검찰청의 업무를 그대로 복제해 놓은 것에 불과할 뿐 독자적인 업무가 존재하지 않으며, 오히려 고검의 존재로 인하여 행정의 중복·낭비가 초래될 뿐만 아니라 검사직급에 있어서 서열만 조성함으로 이를 폐지하고 그 업무를 지검이나 대검으로 이관하는 것이 바람직하다.
이러한 제도적 개혁과 더불어 더욱 중요한 것은 제도를 운영하는 검찰 외부와 내부의 검찰중립화에 대한 의지와 인사의 중요성이다. 첫째, 외부적으로 대통령을 위시한 권력이 검찰권을 정권유지나 통치의 도구로 활용하고자 하는 유혹을 벗어나는 검찰중립화에 대한 강력한 의지가 필요하다. 그동안 검찰중립화방안의 보루라고 도입된 검찰총장 임기제가 역대 대통령의 '자기 사람 심기'로 무력화되고, 청와대나 국정원 현직검사 파견금지원칙도 권력에 의해 악용되면서 원래대로 되돌아갔던 점은 개혁이 제도만으로 되지 못함을 보여주는 사례들이다.
둘째, 내부적으로 검사 자신들이 권력에 대한 태도를 바로 잡고 검찰중립화의 중추로 바로 서는 자성과 역할회복의 일이 시급하다. 이번 '이용호게이트'에서도 보듯이 검찰요직 간부들의 특정지역인사로의 충원이나 권력 및 비리와의 연결 의혹은 내부적으로 검사들이 스스로의 중립성을 유지해야할 필요성을 제기하는 예들이다. 그동안 소위 '정치검사'가 우대되었던 풍토를 내부적으로 바로 잡도록 조직 내부의 문화나 윤리를 바로잡는 자성의 노력이 필요하다. 나아가 잘못 운영될 경우 상명하복의 규정 완화가 자칫 경험이 일천한 검사들의 업무 혼선으로 법집행의 혼란을 초래할 우려가 있고, 특별수사검찰청 신설도 항상 '옥상옥'으로 변할 염려를 내포하는 것이다. 이번에 법무부가 밝힌 제도적인 방안들은 검찰개혁에 도움이 될 수도 그 반대일 수도 있는 양면성을 동시에 지니고 있다.
셋째, 위에서 밝힌 제도적인 개혁방안이 제대로 작동하기 위해서는 검찰인사에서의 지역주의나 정치적 연고주의를 극복하는 노력이 가장 중요한 일이다. 검찰인사위원회가 그 기능을 하겠지만 그것만으로는 부족하다. 현 정부 출범 초 인사의 공정을 위해 중앙인사위원회가 설치되어 많은 새로운 인사개혁을 추진하고 있음에도 지역주의인사가 더욱 기승을 부려 '지역인사'나 '패거리인사' 및 '낙하산 인사'가 현 국정위기의 핵심이 되고 있음을 유념해야 할 것이다. 만일 계속 지역인사나 패거리인사가 판을 친다면 검찰인사위원회가 도리어 검찰의 정치적 중립을 해치는 역기능을 할 수도 있을 것이다.
이제 검찰의 존립을 위태롭게 했던 일들을 계기로 법무부가 스스로 개혁방안을 국민들에게 제시하고 하나하나 실천하고자 하니 불행 중 다행이다. 여야 정치권도 이미 특검제 등을 하기로 합의하고 대통령도 이를 수용하기로 하여 다각도로 검찰중립화를 향한 개혁이 추진될 전망이다. 단지, 염려되는 점은 이 과정에서 여야 정치권, 국회와 검찰, 대통령 등 모든 주체가 합리적인 방향으로 합의를 잘 이루고 이를 실천할 수 있느냐의 문제이다. 이들 다양한 주체들이 복잡한 정치적 이해관계로 인해 국익을 추구하지 못할 경우를 대비하여 위에서 최소한의 대안을 제시하였다. 이들을 바탕으로 점진적으로 검찰이 제 자리를 되찾고 검찰이 바로서서 국가위기를 극복하는 계기가 되길 바란다.
(대표집필: 유중원ㆍ박인제 변호사)
출처 - 비전@한국 홈페이지 정책대안
* 위 글의 내용은 '바른사회를 위한 시민회의' 의 공식적인 견해와 다를 수도 있습니다.