金鍾大 전 복지부 기획관리실장의 국민年金 경고
	2002-06-16
金鍾大 전 복지부 기획관리실장의 국민年金 경고 『金大中 정부의 국민연금 정책은 또 다른 파탄을 예고하고 있다』 ●『샐러리맨들은 자영업자에 비해 많이내고 적게 받는다』 ●『본격적으로 급여가 시작되는 2008년부터 불만이 터지기 시작한다』 ●『高급여 정책으로 2026년경 적자가 발생한다』 ●『2033~2048년 재정이 완전히 고갈돼 연금제도가 붕괴될 것』 ●『사회통합이 아니라 사회분열 일어날 듯』 〔편집자 注〕 『국민연금의 본격적인 급여가 시작되는 2008년부터는 가입자의 불만이 걷잡을 수 없을 것이다. 국민연금 財政(재정) 파탄은 의료보험 재정 파탄과는 비교가 안될 정도로 엄청난 국가적 災難(재난)을 불러온다』2년 前, 의료보험 재정파탄을 예고한 전 보건복지부 기획관리실장 金鍾大(김종대·54·경산대 객원교수·한국복지문제연구소장)씨의 경고다.의보재정 파탄도 金씨 같은 전문가의 말을 경청했더라면 얼마든지 막을 수 있었을 것이며, 잘못 됐다 하더라도 피해를 최소화할 수 있었을 것이다.그런 의미에서 현재 60조가 넘고, 곧 100조에 육박할 것으로 보이는 국민연금 기금 문제에 대한 金鍾大씨의 경고를 소개하기로 했다. 金鍾大전 보건복지부 기획관리실장 사회 안전망의 核, 국민연금과 의료보험 최근 우리나라 사회보장 제도가 정당성과 형평성를 상실해 국민들로부터 거센 저항을 받고 있다. 특히 의료보험(현재 건강보험) 문제는 주지하다시피 全국민적 관심사로 떠올라 정치문제화까지 돼버렸다. 하지만 국민年金은 의료보험보다 더 큰 문제점을 안고 있다. 국민年金은 샐러리맨과 자영업자간 보험료 부담의 형평성 문제로 국민통합을 저해하고 있을 뿐 아니라, 後世代(후세대)를 고려하지 않은 高급여 제도 때문에 1~2년 이내에 의료보험 파탄을 능가하는 사회 문제로 부각될 가능성이 있다. 의료보험 통합과 의약분업으로 야기된 의보재정 파탄은 우리 사회 안전망에도 구멍이 뚫리고 있다는 신호다. 사회 안전망을 갖춘 나라를 현대 복지국가라고 한다. 사회 안전망은 인간의 최저 생활을 보장하는 그물과 같은 장치다. IMF 관리체제를 거치면서 사회 안전망에 대한 국민적 관심이 부쩍 높아지고 있다. 이 사회 안전망에 해당하는 것이 바로 4大 사회 보험이다. 4大 사회 보험에는 아플 때 병원을 자유롭게 가서 보호를 받을 수 있는 의료보험, 소득을 올릴 능력이 없는 老後(노후)생활을 보장해주는 국민연금, 일반 사업장에서 산업상 재해를 입었을 때 보상을 받는 산재보험, 직장에서 일시적 실업이 되었을 때 실업기간 중 생활을 보호받는 고용보험이 있다. 4大 사회 보험 중 의료보험과 국민年金은 사회안전망을 구성하는 2대 支柱이자 핵심이다. 국민 모두에게 적용되는 의료보험과 국민연금은 아플 때 보호를 해주고(의료보험), 노령이나 사망했을 때 급여를 주는(국민연금) 것이다. 다시 말해 4大 사회 보험 가운데 의료보험과 국민연금은 인간이 생활하는 데 가장 기초적인 것을 보장하는 것이고, 산재보험과 고용보험은 일시적인 것을 보장한다. 국민의 정부는 IMF 관리체제를 겪으면서 사회 안전망 확충을 강조하고 4大 사회 보험 통합을 사회 안전망의 기본 철학으로 내걸었다. 정부는 1998년 11월 宋梓(송자) 전 연세대 총장을 단장으로 하는 각계 전문가 30명으로 구성된 「4대 사회보험 통합추진기획단」을 만들고, 2001년 7월1일을 기해 4大 사회 보험을 전면 통합한다는 목표를 세웠다. 4大 사회보험 통합은 쉽지 않았고, 첫번째 통합을 시도한 醫保 통합은 실패로 드러났다. 「4大 사회보험 통합추진 기획단」은 4大 사회 보험이 제도 骨幹(골간), 목적, 대상, 내용, 기간 등이 서로 다르다는 사실을 고려하지 않아 발생한 결과였다. 부정직한 사람이 적게 내고 많이 타는 연금 국민年金은 과연 무엇이 문제인가. 첫째로 국민 연금료 부담의 형평성 문제다. 형평성이라는 것은 직장인과 도시지역 自營業者 사이의 불평등한 年金보험료 부담을 말한다. 年金 보험료는 소득에 따라 내게 돼 있다. 근로자는 월급여에서 원천 징수되고, 자영업자는 소득파악이 안 되기 때문에 신고한대로 보험료를 부과하고 있다. 시스템이 이렇다 보니 정직하게 신고한 자영업자와 근로자들은 부담이 많아지게 되고, 부정직한 신고를 한 자영업자들은 부담이 적게 된다. 일반 자영업자의 소득은 파악되지 않는 것이 우리 현실이다. 정부는 자영업자 중 22.3%에 대한 소득 「자료」를 갖고 있을 뿐이다. 그러나 22.3%에 해당하는 자료중 믿을 만한 자료는 7.5%에 불과하다. 1988년 1월 직장 근로자 연금이 실시됐고, 1999년 4월 도시 自營者 연금이 시행됐다(국민연금 속에 근로자·자영자·농어민이 통합됐다). 1988년 가입자는 1998년 「감액노령연금」(1988년 국민연금을 시행하면서 국민연금법에 따라 20년이 넘어야 연금을 수령할 수 있지만 가입 후 10년이 지나면 60세부터 「감액노령연금」을 일부 탈 수 있도록 만든 제도-편집자注)을 받게 된다. 그러나 1999년 도시자영자 年金이 시행됨에 따라 2000년도 수령자는 이전 수령자보다 연금액을 13% 적게 받고 있다. 1999년 4월 도시연금 시행 당시 가입한 도시 자영업자들이 소득액을 적게 신고했기 때문이다. 근로자의 당시 평균소득은 월 144만원이었고 도시 자영업자 신고액은 월평균 84만원이었다. 근로자와 도시 자영업자의 수입을 평균한 평균액이 줄어들었고 그 줄어든 액수만큼 2000년도부터 연금을 받는 사람들의 年金수입도 13% 줄어든 것이다. 이것은 전체 가입자의 소득 평균액에 따라 연금액이 전체적으로 증감하게 돼 있는 연금 算式(산식) 때문이다. 어느 나라든지 가입자의 평균 소득이 많으면 연금소득액도 늘어나게 설계가 돼 있다. 앞으로 연금을 받을 근로자도 도시 自營者와 연금이 통합되면서 수입이 11~13% 줄어들게 됐다. 국민연금의 또다른 문제로는 低소득층일수록 純益比(순익비)가 높다는 점을 들 수 있다. 즉, 저소득층이 보험료를 낸 금액에 비해 연금을 타는 비율이 고소득층에 비해 상대적으로 높다. 최저 소득계층과 최고 소득 계층이 연금 보험료에서 16.4배 차이가 난다. 가령 최저 소득자가 1만원을 내면 최고 소득자는 16만4000원을 내는 셈이다. 부담의 차이는 16.4배이지만 최저 소득층과 최고 소득층의 혜택 차이는 3.4배에 불과하다. 결과적으로 보험료를 많이 내는 사람은 연금을 적게 타고, 보험료를 적게 내는 사람은 많이 타는 소득 재분배 현상이 일어나는 것이다. 高額 급여로 年金고갈 위기 국민연금의 가장 큰 문제점은 국민연금이 高급여 시스템으로 赤字가 불을 보듯 뻔하다는 사실이다. 저소득층은 자신이 낸 보험료의 4.8~5배, 중간 소득층은 2.86~3.12배, 고소득층은 1.86~2배를 타도록 연금 구조가 이루어져 있다. 이 같은 高급여 구조를 만든 이유는 국민 연금 출범 당시, 가입을 유도하기 위한 것이었다. 고급여는 한 마디로 현 세대의 집단 이기주의의 결과다. 국가의 장래와 미래 세대의 장래를 고려하지 않은 연금 설계라고 볼 수 있다. 적자가 나면 後世代(후세대)가 내는 것을 전제하고 연금 설계를 했기 때문이다. 말하자면 우리가 받는 高급여는 미래 세대로부터 미리 당겨 쓰는 셈이다. 현재 연금혜택을 받는 「감액노령연금」 대상자는 50만~60만명 정도. 매년 5만~6만명 정도 늘어난다. 1988년 연금에 가입한 사람은 20년이 지난 시점인 오는 2008년이면 본격적으로 연금을 타기 시작한다. 현재는 특별한 지출요인이 없어 연금은 계속 쌓여만 가고 있는 상태다. 2000년말 60조원, 2003년에는 100조원이 쌓인다. 하지만 2020년경 적립금이 최고조에 달했다가 2026년경 적자로 돌아서고 2033년 내지 2048년에는 재정이 완전히 고갈된다는 것이다. 특단의 조치가 없으면 국민경제가 파탄에 직면하는 재앙을 불러올 것이다. 40%가 연금 死角지대 국민연금 제도가 갖고 있는 또 하나의 문제는 「반쪽 연금」이라는 점이다. 작년말 보건복지부 통계에 따르면, 전체 年金 가입 대상(18세 이상 60세 미만)은 1620만9000명(공무원, 교직원, 사립학교 교원, 군인 제외)이다. 5인 이상 사업장 근로자가 567만6000명이고, 도시 자영업자와 농어민이 1041만9000명이다. 도시자영업자와 농어민 중 실업, 미납부자, 학생, 교도소 재소자 등 납부 예외자, 미신고자는 42.7%로 450만명에 달한다. 연금 가입자 중 연금 보험료를 내지 않는 사람도 155만명(26%)이다. 미가입자, 연금 보험료를 내지 않는 사람을 포함하면 실제 연금을 타게 되는 사람은 전체 연금 가입 대상자의 절반밖에 안되는 셈이다. 金大中 대통령은 지난 5월10일 조찬기도회 때 의료보험 파탄에도 불구하고 4大 사회보험 완성을 자신의 업적 중 하나로 꼽았다. 국민연금 지역가입자의 사실상 60%, 전체 가입자의 40%는 年金 사각지대에 놓여있는 것이 우리 연금제도의 현주소인데도 말이다. 이 사각지대에 있는 사람들은 형평성(세대內, 세대간, 직종간)에 불만이 있거나, 5인 미만 사업장에 대한 未지원(정부는 5인 이상 사업장에 한해 9%의 급여액중 4.5%는 근로자가 4.5%는 고용주가 부담하도록 하고 있다-편집자注), 과도한 연금보험료 등 연금에 대한 저항이나 연금 수령에 대한 불신 있다고 봐야 한다. 이렇게 엄청난 문제점을 안고 있는데도 年金문제가 사회적으로 부각되지 않는 이유는 지금 당장 발등에 떨어진 불이 아니기 때문이다. 의료보험의 경우, 매월 보험료를 납부하고 병원에서 보험 급여를 받기 때문에 매년 그 결과가 드러난다. 하지만 국민年金은 연금 보험료만 계속 낼 뿐 급여를 받기까지는 상당한 시일(2008년경)이 걸리기 때문에 수많은 문제들이 수면위로 드러나지 않고 잠복해 있는 것이다. 정부는 2001년 7월까지 4大보험을 전면 통합한다는 계획을 세웠다. 그러나 의료보험이 파탄나자, 정부는 4大보험 통합에 대해 최대한 목소리를 낮추고 있다. 시민단체들도 사회보험의 통합에 대해 정부와 입장이 같다. 의보통합, 의약분업에 대해 시민단체들은 적극 지지하다가 파탄 이후에는 통합에 대해 일절 함구하고 있다. 統合은 사회주의적 발상 통합은 현 정부의 철학이고, 시민단체의 주장이기도 하다. 통합이 근본적으로 문제가 되는 까닭은 의료보험(단기보험)과 국민연금(장기보험)은 기본적으로 핵심 골간이 다르기 때문이다. 이처럼 제도, 목적과 내용이 다른 4大 사회보험을 합친다는 것은 간단치가 않다.4大 사회보험 중 의료보험 하나만 통합해도 파탄이 난 것을 보라. 4大 사회보험 통합이라는 것의 의미는 국가의 중앙집중 통제下에 둔다는 뜻이다. 다시 말하면 의료보험을 지역단위로 자치적으로 운영하고, 근로자 사업장 단위로 하던 것을 통합해 국민건강 보험 공단을 만들어 국가가 관리 체제하에 둔 것이다. 중앙집중 통제 획일화라는 것은 사회주의적 이념의 골간의 하나이다. 하나만 합해도 중앙집중 통제인데 4개를 다 합한다는 것은 국가가 직접 관장하거나 국가의 직접적 통제下에 두지 않고는 불가능하기 때문이다. 사회보험의 본질은 의료보험과 같이 소득에 따라 차등 부담하고 年金 혜택은 동일하게 받는 것이다. 한달에 30만원 정도 의료 보험료를 부담했다고 더 좋은 병원에서 진료를 받는 것도 아니고, 1만원 냈다고 더 진료수준이 떨어지는 병원에서 진료받는 것이 아니다. 누구든지 기회는 동일하다. 부담은 차등인데 기회가 균등한 것은 사회주의적 이념이 도입되는 것으로 볼 수 있다. 年金도 마찬가지다. 연금도 연금 보험료를 내는 것에 비례해 타는 것이 아니고, 적게 내는 저소득층일수록 타는 비율이 많아진다. 물론 절대액수로 보면 많이 내는 사람이 많이 타지만 타는 비율을 따지면 저소득층일수록 상대적으로 더 많이 타게 된다. 이것이 사회주의 이념이다. 가입자가 비용 부담에 동의하지 않으면 강행할 수 없다 사회보험이라는 것은 소득에 따른 차등부담, 혜택은 동일하기 때문에 소득 재분배가 이루어진다. 시장경제와 민주주의를 근간으로 한 자유민주주의 체제에서 사회보험을 실시하자면 「사회적 합의」이 필수적이다. 다시 말하면 비용 부담자인 가입자가 동의를 해야 한다. 가입자가 동의를 하지 않으면 강행할 수 없는 게 사회보험의 기본철학이다. 정부가 추진중인 의료보험 통합, 연금 통합 등 4大보험 통합이 의미하는 것은 차등부담, 동일 혜택, 소득 재분배 이념이다. 정부는 차등 부담, 동일 혜택이라는 이념은 그대로 두고 보험료를 부담하는 가입자의 참여를 배제시키고 있는 실정이다. 운영에 비용 부담자인 가입자 대표가 직접 참여해야 사회적 합의가 이뤄지는 것이 아닌가. 4大 사회보험을 하는 목적을 정부는 「사회 안전망 구축을 통해 사회통합을 이루기 위한 것」이라고 이야기해 왔다. 정부의 4대 사회보험 통합은 「사회통합」이 아니라 「사회 분열」 이고 「사회 갈등」의 요인만 제공했다. 소득의 多寡보다 분배의 衡平이 중요 국민들은 아직 국민연금의 내막을 모르고 있다. 가까운 장래에 국민연금 문제가 터진다면 국민들은 과연 국민의 정부가 시행하는 복지정책을 어떻게 생각할까. 국민들은 분명히 알고 선택해야 한다. 역사적으로 모든 갈등과 분쟁은 생산과정이 아닌 분배과정에서 생겨났다. 4대 사회보험, 소득 재분배에서 분배의 형평성, 정당성이 상실되면 우리의 통합체제는 핵심적인 갈등요인으로 폭발할 것이 분명하다.年金제도가 잘못되기 전에 개혁해야 한다. 가령 연금제도와 목적이 비슷한 퇴직금 제도와 연계가 이뤄지면 기업의 부담이 줄고 근로자 입장에서 퇴직금의 보장을 받을 수 있다.이런 점에서 노동부가 지난 5월10일 현행 퇴직금제를 「기업연금제」로 전환하는 것은 바람직하며, 勞使政 위원회에 도입 시기와 구체적 방안 논의를 요청했다고 밝힌 것은 시의적절하다.노동부는 『IMF 직후 영세 업체나 부도 업체가 社內에 적립해야 할 퇴직급여 충당금을 불법으로 사용하거나 실제 적립하지 못해, 퇴직금을 제때 지급하지 못하는 사례가 늘어나 근로자의 老後 보장이 취약해졌다』면서 「기업연금제」로의 전환이 필요하다고 밝혔다. 年金의 유형 영국의 유명한 복지정책가는 『그 나라의 역사적 맥락과 그 나라의 경제 사회구조와 그 나라의 국민의 의식에 부합하는 제도라야 사회복지에 성공한다』고 말했다. 우리나라는 소득 파악도 전혀 안되면서 소득에 따라 보험료를 내게 하는 나라는 세계 어디에도 없다. 연금의 유형을 구분하는 척도는 도시자영자를 어떻게 취급하느냐에 따라 다르다. 첫째는 定額징수, 定額지급형이다. 자영자가 소득 파악이 안되기 때문에 모든 국민을 연금에 소액으로 가입시켜 定額 징수를 하고 定額 지급하는 제도를 갖춘 것. 일본, 영국, 캐나다 등이 여기에 해당한다. 둘째는 자영자와 임금 근로자를 나누는 분리형이다. 합리적 유형으로 독일, 프랑스가 시행하고 있다. 셋째는 근로자와 소득파악이 가능한 자영자만 한다. 자영자 소득이 100% 파악되는 미국과 스웨덴과 같은 나라에서 시행한다. 이밖에 칠레의 경우는 高부담 高급여 체제인 연금을 개혁해 민영화해서 성공한 나라로 유명하다. 강제 가입을 배제하고 세금을 면제하는 방법으로 가입을 시켰다. 그렇다면 우리의 年金제도는 어떻게 개혁해야 할까. 개혁의 방향은 분명하다. 첫째 직종간, 세대간, 세대內 형평성을 맞추는 것이다. 큰 방향은 부담과 혜택에 있어서 형평성, 세대內, 세대간 형평성이 중요하다. 현재는 年金 가입 대상자의 40%가 빠져 있는데 全국민의 가입이 이뤄져야 한다. 세대간 형평에서 살펴보면 출산율이 1.4%로 인구가 매년 줄어들 것이므로 후세에 대한 부담이 더 커지는 것을 고려해야만 한다. 국민연금에 대한 지출이 시작되는 2008년부터는 연금문제가 본격적으로 사회문제로 등장하게 될 것이다. 아니 앞으로 1~2년 이내에도 연금문제가 이슈가 될 수도 있다. 年金운용 상시 감시체제 필요 핵심이 어디에 있다는 것을 알면 문제해결이 쉽다. 총체적으로 가입자 40%이상이 연금 사각지대에 있고, 연금에 가입돼 있는 사람들도 형평에 맞지 않는다고 정부의 복지정책에 대해 「레지스탕스」가 일어나고 있다. 의료보험료 징수가 제대로 안되고 있는 것과 마찬가지다. 연금 문제는 사회안전망을 마련한다는 원칙에서 최소한의 보장은 국가가 하고 나머지는 개인이 선택하도록 해야 하는 것이 바람직하다고 생각한다. 국민年金과 관련해 국가예산을 넘는 국민年金 기금 관리도 관심을 가져야 할 부분이다. 국민연금 기금은 현재 60조원이다. 2003년 100조원, 2010년엔 200조원에 이를 것이다. 금년도 일반회계 예산이 94조원 것과 비교하면 예산에 버금가는 금액이다. 이렇게 거대한 기금은 운용을 어떻게 하느냐에 따라 국가 전체의 경제에 미치는 영향도 지대하다. 그런데 국민年金 기금은 투자대상이 제한돼 있다는 것과 금융 시스템이 불안정하다는 단점이 있다. 기금은 통상 기금 운영위원회에서 60%를 사회간접자본(SOC) 등 공공자금으로 국가에서 사용하고, 40%는 채권, 주식 등 금융에다 넣는다. 공공자금 수익률은 年13~14%, 금융은 17~18%로 3~4%포인트의 수익률 차이가 난다. 기금운영은 수익률 문제, 환수 가능성의 문제도 있다. 기금 운영의 건전성을 기하기 위해서는 기금 운용 시스템을 투명하게 해 實시간대로 알 수 있도록 할 필요가 있다. 100조, 200조에 달하는 기금을 全국민이 다는 모른다손 치더라도 최소한 관심있는 사람들에게는 다 알게 해줘야 한다는 것이다. 이것이 바로 「年金운용의 상시 감시체제」라는 것이다. 기금 운용이 투명하면 운영과정에서의 잘 잘못도 가려지고 책임소재도 분명해질 것이다. 결론적으로 국민 年金을 비롯해 4大 보험은 정치적으로 판단해서는 안 될 국가의 중대사다. 4大 보험에 대해 신중하지 못한 정권은 정권에 대한 치명적 타격은 물론 국가발전에 중대한 장애를 초래한다. 국민연금관리공단은? 국민연금관리공단(이사장 印敬錫)은 서울 송파구 신천동에 본부를 두고 있으며, 1987년 10월 19일 본부 6부15과 14개지부에 총인원 656명으로 설립됐다. 그후 국민연금 적용대상의 확대와 특례노령연금지급, 농어촌지역 국민연금 확대실시 등으로 업무량이 증가하고 전문화됨에 따라 인력 및 조직이 확충되어 현재 본부 7실 1팀 1연구 센터, 1기금운용본부, 74개 지사, 9개 상담소에 총 3989명의 임직원이 근무하고 있다. 국민연금관리공단은 국민연금 가입자의 이력관리, 연금보험료 징수, 연금급여의 지급, 기금운용, 가입자 및 연금수급권자를 위한 복지사업을 실시하고 있다. 복지사업은 연금 가입자에게 연 6.7%의 금리로 전세자금, 경조사비, 학자금, 의료비, 재해복구비 등을 대부하고 있다. 국민연금관리공단의 기금운용을 통해 얻은 누적수익금은 1988년부터 2000년말까지 21조3487억원이며, 수익률은 연평균 10.15%를 나타내고 있다. 출처 - 월간조선 2001. 7월호