KEDI-한국교육신문 공동기획 : ④ 양극화, 교육격차 해소로 극복
	2006-07-27
KEDI-한국교육신문 공동기획 : ④ 양극화, 교육격차 해소로 극복 실업계·농어촌 특별전형 등 적극적 정책 도입을 교육비·급식비 지원 넘어 가정교육기능개선 지원 저소득층 성인 학습자에게 학자금 지원 방안 강구 교육복지법(가칭)에 추진 의무, 재원확보 방안 등 명시, 교육청·교사에게 특별행동 강제 권한 설정 한국사회에서 교육은 개인과 국가의 미래 경쟁력을 좌우하는 핵심 요소이자 사회 불평등을 해소할 수 있는 중요한 정책 수단으로 인식되어 왔다. 그러나 최근 공교육의 역할과 위상은 약화되는 반면 사교육의 규모와 영향력이 커지는 한편, 사회 양극화로 인해 교육의 기회, 과정, 결과 등 교육 전반의 불평등이 확대 재생산되는 조짐을 보이면서 ‘부와 지위의 세습’, ‘빈곤 대물림’에 대한 우려가 커지고 있다. 교육격차가 계속 심화되면 소외 계층에 속하는 개인의 능력 개발과 삶의 질을 저하시키며, 사회적으로는 인적 자원 개발과 사회통합을 약화시켜 궁극적으로 국가 경쟁력 저하를 초래하게 될 것이다. 따라서 교육격차를 해소하기 위한 정책을 적극적으로 추진해야 한다. 교육격차 해소 정책 추진 현황 그동안 정부가 교육기회 확대와 교육격차 해소를 위해 추진해온 주요 정책을 살펴보면 다음과 같다. ▪ 무상의무교육 확대: 2004년 중학교 무상의무교육 전국 확대 실시 ▪ 교육복지 종합대책 수립·추진(1997): 4대 소외계층(특수교육, 학교중도탈락자, 학습부진아, 귀국학생)을 대상으로 한 교육대책 추진 ▪ 저소득층 학생에 대한 교육비(1998) 및 급식비(1999) 지원 ▪ 교육복지투자우선지역 지원 사업 실시: 도시 저소득 지역 아동·청소년에게 교 육·문화·복지 통합 서비스 제공(2003~ ) ▪ 농어촌교육종합발전방안 수립: 농어촌 출신 학생 대입특별전형 실시(2003~) ▪ 특수교육 발전 5개년 종합계획(‘03~’07) 수립: 특수교육 대상자의 교육기회 확대, 통합교육 실시 기반 구축, 교육과정 운영의 효율화, 특수교육 지원 확대 등 ▪ 참여정부 교육복지 종합계획(’04.10) 수립 ▪ 농산어촌 교육여건개선 계획(’04.11) 수립 이상의 정책들은 개인적, 가정적, 지역적, 사회·경제적 요인 등으로 인해 발생하는 교육기회의 제한, 교육 부적응 및 교육여건 불평등 현상들을 부분적으로 해소하고 전 국민에게 보다 균등한 교육기회를 제공하는 효과가 있었다. 첫째, 국민기초교육수준 보장을 위해 교육기회 확대 정책을 꾸준히 추진한 결과 교육기회의 보편적인 확대가 이루어졌다. 특히 중학교 무상의무교육 실시는 국민의 보편적 교육기회 확대에 기여하는 바가 클 것으로 기대된다. 둘째, 저소득층 학생에 대한 교육비(1998) 및 급식비(1999) 지원, 7·20 교육여건 개선 사업, 농산어촌 교육여건개선 계획 등의 정책은 교육여건 개선을 통해 학생들의 기본적인 복지 욕구 충족에 기여하는 효과가 있었다. 셋째, 교육복지투자우선지역 지원 사업, 농어촌 교육종합발전방안, 특수교육 발전 5개년 종합계획 등은 부분적이나마 소외 계층의 실질적 교육기회 확대에 기여하였다. 교육격차 해소 정책의 한계 기존의 교육격차 해소 정책이 일정한 성과를 거두었음에도 불구하고 여전히 해결해야 할 과제를 안고 있다. 첫째, 교육기회 확대 정책의 지속적인 추진에도 불구하고 유아, 저소득층, 장애자, 만성질환자 등 교육복지 혜택의 사각지대가 여전히 존재하고 있으며, 이에 더해 북한 이탈 청소년, 외국인 근로자 자녀, 국제결혼가정 자녀(코시안) 등은 새로운 교육복지 수요를 창출하고 있다. 우리나라의 유치원 취원율은 2005년 현재 31.4%에 불과하여 OECD 국가 평균인 66.8%(2001, OECD Education Database)에 훨씬 미치지 못하고 있다. 또한 OECD 국가의 경우, 최소한 초등학교 취학 직전 1년의 교육은 무상으로 이루어지는 데 비해 우리나라의 경우는 2006년 현재 24%로 수혜자가 제한되어 있다. 이처럼 외국에 비해 유아교육기회 보장이 미흡함에 따라 유아교육 단계부터 계층별, 지역별 교육격차가 발생하고 이러한 교육격차가 누적되어 이후 교육격차에 큰 영향을 줄 수 있다. 2003년 9월 현재 특수교육 대상자 9만 5천여 명 중에서 전국 138개 특수학교와 4102개 특수학급에서 특수교육을 받고 있는 학생은 5만1000여 명에 불과하다. 그 이외의 장애 학생 중 약 3만여 명은 특수교육 대상으로 선정되지 않고 일반학급에 재학 중이며, 1만3000여 명은 취학을 유예하고 가정·시설·병원 등에 있는 것으로 추정된다. 둘째, 저소득층 자녀에 대한 급식비나 교육비 지원이 점차 확대되고 있으나, 아동의 방과 후 활동비 지원이나, ‘찾아가는 교육서비스’ 등 보다 적극적인 보호·지원이 이루어지지 않고 있다. 셋째, 교육기회의 양적 확대에 중점을 두어 정책을 추진한 결과 교육의 질적 측면에서 나타나는 격차 해소 노력이 미흡하였다. 예컨대 학업성취의 격차를 해소하기 위한 지원이 매우 미흡한 실정이며, 특히 실업계 고등학교, 전문대학 등 직업기술교육에 대한 국가의 정책적인 지원이 부족하여 졸업 후 고용과 소득 증가에 도움을 주지 못하고 있다. 넷째, 농어촌 교육 발전을 위해 작은 학교의 특성화, 좋은 학교를 만들기 위한 정책을 추진하기 보다는 재정의 효율적인 운영을 위해 100명 이하 소규모 학교를 통폐합하는 정책을 추진하는데 초점을 두고 있다. 소규모학교는 교육과정의 정상적인 운영이 곤란하여 복식수업, 비전공자 수업 등으로 수업 부실 및 학력 저하를 초래하고 있으나 이러한 수업 부실 및 학력 저하를 예방하고 더 좋은 학교를 만들기 위한 노력을 적극적으로 기울이지 않고 있다. 또한 아직 비평준화 지역이 더 많아 읍면 단위의 우수 학생이 대도시나 중소도시로 이동하는 현상이 나타나고 있으나 이를 해결하기 위한 정책적인 노력이 이루어지지 않고 있다. 다섯째, 학교교육 위주로 교육격차를 파악하고 완화하려고 한 결과 격차가 더 심각한 평생교육 분야의 격차를 해소하기 위한 정책적인 노력이 거의 없었다. 현재 우리나라 20세 이상 성인 인구 가운데, 초등학교 졸업 미만의 학력을 갖고 있는 인구는 약 241만 여명으로 추산된다. 이 중 약 80%는 60대 이상의 고령이며, 여성 대 남성의 비율이 약 3대 1 가량으로 여성이 압도적으로 많다. 중등학력을 갖추지 못한 인구는 약 820만 명으로, 이들은 저학력으로 인해 사회·경제·문화·정보 등의 영역에서 차별적인 대우를 받고 있으나, 이들에게 평생교육 기회를 제공하려는 노력은 미흡하다. 향후 정책 추진 방향 이상에서 지적한 교육격차 해소 정책의 한계를 극복하고 사회양극화 해소를 위해 교육이 보다 적극적인 역할을 하기 위해서 지향해야 할 정책 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 소외 계층 아동·청소년의 교육여건을 실질적으로 개선하기 위해서는 교육비나 급식비 지원을 넘어서 열악한 가정환경이 초래하는 학습 결손의 누적을 줄이기 위해 조기 개입과 가정의 교육 기능 개선을 위한 지원이 이루어져야 한다. 둘째, 농어촌 교육이 활력을 찾으려면 교육여건 개선과 함께 지역 경제가 살아나고, 문화·복지 시설 등이 함께 갖추어져야 하므로 이를 위한 관련 부처 간 통합적 정책 추진이 필요하다. 셋째, 교육기회와 조건의 격차를 줄이기 위한 노력에도 불구하고 교육결과인 학업성취에서 가정과 지역 배경의 한계를 완전히 극복하는 것은 거의 불가능하므로 교육결과의 차이를 어느 정도 보완하기 위해 대입 전형과 취업 시 사회적으로 불리한 계층을 배려하는 적극적 차별 시정 정책을 도입할 필요가 있다. 현재 실시되고 있는 실업계 특별 전형(모집 정원의 2% 이내), 농어촌 특별 전형(모집 정원의 4%) 제도가 그 예이다. 현재 사회 양극화가 심화되고 있는 상황이므로 실업계 특별 전형, 농어촌 특별 전형이외에 , 빈곤층을 위한 특별 전형을 도입하는 방안, 공무원과 공공기관 취업 시 소외 계층 및 지역 출신을 일정 비율 선발하는 방안 등을 검토할 필요가 있다. 넷째, 소외 계층 성인을 위한 평생학습 기회를 확대해야 한다. 현재 교육부가 실시하고 있는 저학력 성인 대상 문해교육 지원 사업, 소외 계층 평생교육 지원 사업 등을 계속 확대하는 동시에 저소득층이나 농산어촌 성인 학습자(35세 이상)에게 학자금을 지원하기 위한 방안을 강구할 필요가 있다. 다섯째, 교육격차 해소 정책을 적극적으로 추진하기 위한 교육복지 법제 구축과 재정 지원 제도를 구축해야 한다. ‘교육복지법(가칭)’에는 국가 및 지방자치단체의 교육복지 정책 추진 의무, 재원 확보 방안, 추진 및 지원체제, 교육복지 대상과 대상별 서비스 내용 등을 명시하며, 특정 지역이나 학교의 학력이 지나치게 낮을 경우 중앙정부가 당해 지역(또는 학교) 교육청이나 교사에게 특별 행동을 강제할 수 있는 권한을 설정한다. 아울러 교육의 분권화가 진전되어 지역간·학교간 교육비 또는 교육여건의 격차가 일정 수준 이상 발생할 경우 중앙정부가 격차 완화를 위한 특별재정을 지원함으로써 형평성을 제고해야 할 것이다. 여섯째, 양극화와 교육의 관계를 과학적으로 분석하여 일시적이고 단편적인 교육복지 대책을 넘어서는 보다 근본적이고 종합적인 교육 분야 종합 대책을 마련할 필요가 있으며, 교육격차 실태를 주기적, 다면적으로 평가하여 그 결과를 토대로 원인을 규명하고 해결 방안을 마련해야 한다. 일곱째, 장기적으로 모든 국민에게 평생에 걸친 학습권을 보장해주는 교육복지국가, 평생학습사회 건설을 목표로 보다 근본적인 교육격차 해소 대책을 수립 추진할 필요가 있다. 즉, 국민의 기본권의 하나인 학습권을 보장하기 위해 국가의 정책적 노력이 보다 확대되어야 할 것이다. 필자소개 이혜영 한국교육개발원 교육복지연구실장 출처 - 2006. 5. 26 한국교육개발원 - 한국교육신문