아래 글은 2002년 5월 28일 시민회의가 주최한 '공적자금 정책심포지엄'에서 발표된 논문입니다. 더 자세한 내용을 보실 분은 아래의 '본문전체 내용보기'를 클릭해 주시기 바랍니다.
공적자금 관리ㆍ감독의 효율성 제고
권영준 (경희대 국제경영학과 교수)
- 목 차 - Ⅰ. 공적자금의 관리 및 감독의 문제점 1. 공적자금지원 원칙상의 시행착오와 오류 2. 무원칙적인 공적자금투입의 부정적 결과 3. 공적자금의 관리·감독과 관련한 감사원 및 국회의 구조적 역할 부재 Ⅱ. 효율적인 공적자금 관리방안 1. 공적자금관리 특별법의 문제점 2. 공적자금관리 위원회의 위상강화 필요성: 국회소속화 3. MOU의 법적 구속력 강화를 위한 방안 4. 공적자금 투입된 금융기관의 CEO선정의 합리화 Ⅲ. 금융감독조직의 효율성을 위한 이론적 모형 1. 감독조직의 중립화·전문화·유연화를 통한 금융감독기능의 선진화 2. 주·대리인 모형 Ⅳ. 효율적 공적자금관리를 위한 금융감독조직 혁신방안의 재론 1. 재론의 필요성 2. 효율적 금융감독체제정비를 위한 원칙 3. 현행 금감위와 금감원 조직의 문제점 4. 금감위/금감원 조직의 개선방안 5. 금융감독유관기관의 위상정립 6. 통합금융감독원의 조직·인사·예산 7. 금융감독 운영시스템 8. 금융감독조직 혁신안의 기형적 적용에 따른 현행 조직의 문제점 Ⅴ. 금융범죄 및 도덕적 해이 예방을 위한 제도적 방안 1. 금융범죄자 영구퇴출제도의 도입 2. 징벌적 손해배상제도 등의 도입 3. 감독조직 내부의 통제제도 및 규범의 자기구속력 강화제도 도입 Ⅵ. 결론
Ⅰ. 공적자금의 관리 및 감독의 문제점 1. 공적자금지원 원칙상의 시행착오와 오류
1) 최소비용 원칙 적용의 문제점
－ 비용최소화의 원칙은 단순히 집행된 금액의 많고 적음의 회계적인 비용에 따라 결정되기보다는 얼마의 공적자금으로 어느 정도의 구조조정의 효과를 거두었는지의 경제적 비용과 효율에 따라 평가되어야 함.
－ 공적자금 투입 초기 정부는 경험부족과 국민정서를 지나치게 의식한 나머지, 비용최소화를 이유로 회생시키기로 한 금융기관에 충분한 공적자금을 지원하지 않아 해당 기관의 경영정상화를 달성하지도 못한 채, 결국 추가로 공적자금을 지원하여야 하는 부담을 안게 됨으로써 비용을 늘리는 결과를 초래하는 우를 범하였음.
－ 초기 공적자금의 회계적 논리하에 책정된 부족한 재원을 여기저기 배분하는 과정에서 부실은 부실대로 심화시키고 재원은 재원대로 더욱 빨리 고갈되는 악순환을 초래하여 급기야는 추가 공적자금을 조성하게 되지만 문제의 심각성은 여기서 그치지 않고 개혁정책 또한 중도 변질되거나 실종되는 악순환을 초래하게 되는 우를 범하게 됨.
－ 2000년 중반에는 급기야 정책당국이 먼저 추가공적자금 조성의 필요성을 제기하여 우여곡절 끝에 40조원의 추가조성에 대한 합의가 이루어졌지만, 이 또한 파급효과가 대우를 능가할 것이 분명한 현대의 처리문제 등 돌발요인이 도처에 산재해 있는 여건하에서는 그 규모가 부족할 뿐 아니라, 공적자금 조성에 대한 더 이상의 식언을 할 수 없게 됨으로써 급기야는 은행 소유 및 증자에 재벌이나 연기금 등의 참여가 가능토록 하는 금융산업과 산업자본의 기본 틀까지도 변경함으로써 개혁정책의 기조가 크게 흔들리는 결과를 초래하게 됨.
2) 공평한 손실분담원칙 적용의 실종
－ 공적자금 투입과 관련한 공평한 손실분담원칙은 시장경제의 원리를 지켜나가기 위한 최소한의 기본정신임에도 불구하고, 초기 공적자금투입시 정책당국은 금융시장의 단기적 안정이라는 근시안적 목표에 집착하여 결국 시장원리(적자생존의 원칙)가 훼손되는 우를 범하여 종국에는 금융시장과 경제정책에 대한 국민적 신뢰를 잃는 결과를 초래하게 되었음.
－ 대우 회사채 처리방안, 대우 CP 고가 매입건, 퇴출종금사의 자산 매입건 등이 손실분담원칙이 훼손된 예임.
3) 편법적 공적자금 지출의 문제점
－ 투신권에 공적자금을 지원한 정부당국은 손실분담의 원칙을 훼손하는 것뿐만 아니라 예금보호대상이 아닌 신세기투신과 한남투신의 신탁자산을 한국투신과 현대투신에 각각 계약이전시키고 후에 이들 투신사들에 공적자금을 투입함으로써 편법적인 공적자금을 지출한 선례를 남기게 됨.
－ 더욱이 투신사 자체로는 공적자금을 지원받을 수 있는 법적근거가 없기 때문에, 경영상 특별한 목표도 없이 자산운영사와 증권사로 외형만을 분리하여 보호해 줘야 할 논리적 근거가 없는 실질적인 투신사의 변종인 증권사의 고객예탁금을 상대로 막대한 공적자금을 투입하는 편법을 사용하는 문제점이 노출되었음.
－ 2000년 말에 수산업협동조합법을 개정(부칙 제4조)하여 수협의 비신용사업부문에서 발생한 결손금을 신용사업부문으로 떠넘겨 공적자금으로 보전할 수 있는 길을 편법적으로 열어 주는 비시장경제원리(전형적 정치논리)를 다시 한번 내세우게 되는 우를 범하게 됨.
－ 신용협동조합의 경우는 새마을금고와 마찬가지로 회원상호간의 자금융통이 설립목적이고 실질적으로도 예금보험에 대한 자체적립이 전혀 없었기 때문에 사실상 공적자금을 투입하여 예금대지급을 하게 한 예금자보호법의 관련규정은 시장경제원리에 결코 맞지 않는 것임.
4) 공적자금 지원결정관련 권한과 책임 소재의 투명성 부재
－ 공적자금 지원과 관련해 구체적인 의사결정체계가 법적으로 명확히 구분되어 있지 않으나 공적자금백서에는 "공적자금의 조성과 전반적인 관리는 재경부가 담당하지만, 금감위 등과 상호 협의하에 결정하고, 구체적인 투입결정과 집행은 금감위, 자산관리공사(경영관리위원회), 예보(운영위원회)에서 법령에 따라 이루어지고 있다"라고 명시하고 있음.
－ 그러나, 사실상 주요 사안은 금감위와 재경부가 결정함으로써 자산관리공사와 예금보험공사는 법에서 명시된 독자적 권한과 책임을 수행하지 못하고 있다는 비판이 존재함.
－ 현재 공적자금 지원과 사후 관리를 일괄적으로 처리하고 책임을 지는 정부전담기구가 없을 뿐만 아니라, 주요 의사결정방법들이 임시방편적인 방법으로 자주 바뀌는 난맥이 존재함.
－ 금융위기 초기에는 금감위가 구조개혁단을 구성하여 '기업구조조정작업'을 추진하다가, 2000년 들어 워크아웃 기업들의 도덕적 해이에 대한 비난이 고조되자 채권단이 기업퇴출 및 회생여부를 결정하도록 의사결정주체가 변경되었고, '은행들의 경영개선안'도 과거 금감원에서 평가하다가 2000년에는 경영평가위원회로 평가권한을 이양하는 등 우왕좌왕하는 혼선을 보이고 있음.
－ 법률적으로도 금융산업구조개선에관한법률(금산법)이 구조조정에만 초점을 맞추어 급조되어 위헌소지가 존재하는 바, 대표적으로 부실금융기관의 지정 및 퇴출·합병·자산인수 등에 있어서의 자의성 존재(금산법 제8조, 10조)와 상법상의 주주총회의 권한을 이사회에 부여한 점 등은 문제의 소지로 남음.
아래 글은 2002년 5월 28일 시민회의가 주최한 '공적자금 정책심포지엄'에서 발표된 논문입니다. 더 자세한 내용을 보실 분은 아래의 '본문전체 내용보기'를 클릭해 주시기 바랍니다.
공적자금 관리ㆍ감독의 효율성 제고
권영준 (경희대 국제경영학과 교수)
- 목 차 -
Ⅰ. 공적자금의 관리 및 감독의 문제점
1. 공적자금지원 원칙상의 시행착오와 오류
2. 무원칙적인 공적자금투입의 부정적 결과
3. 공적자금의 관리·감독과 관련한 감사원 및 국회의 구조적 역할 부재
Ⅱ. 효율적인 공적자금 관리방안
1. 공적자금관리 특별법의 문제점
2. 공적자금관리 위원회의 위상강화 필요성: 국회소속화
3. MOU의 법적 구속력 강화를 위한 방안
4. 공적자금 투입된 금융기관의 CEO선정의 합리화
Ⅲ. 금융감독조직의 효율성을 위한 이론적 모형
1. 감독조직의 중립화·전문화·유연화를 통한 금융감독기능의 선진화
2. 주·대리인 모형
Ⅳ. 효율적 공적자금관리를 위한 금융감독조직 혁신방안의 재론
1. 재론의 필요성
2. 효율적 금융감독체제정비를 위한 원칙
3. 현행 금감위와 금감원 조직의 문제점
4. 금감위/금감원 조직의 개선방안
5. 금융감독유관기관의 위상정립
6. 통합금융감독원의 조직·인사·예산
7. 금융감독 운영시스템
8. 금융감독조직 혁신안의 기형적 적용에 따른 현행 조직의 문제점
Ⅴ. 금융범죄 및 도덕적 해이 예방을 위한 제도적 방안
1. 금융범죄자 영구퇴출제도의 도입
2. 징벌적 손해배상제도 등의 도입
3. 감독조직 내부의 통제제도 및 규범의 자기구속력 강화제도 도입
Ⅵ. 결론
Ⅰ. 공적자금의 관리 및 감독의 문제점
1. 공적자금지원 원칙상의 시행착오와 오류
1) 최소비용 원칙 적용의 문제점
－ 비용최소화의 원칙은 단순히 집행된 금액의 많고 적음의 회계적인 비용에 따라 결정되기보다는 얼마의 공적자금으로 어느 정도의 구조조정의 효과를 거두었는지의 경제적 비용과 효율에 따라 평가되어야 함.
－ 공적자금 투입 초기 정부는 경험부족과 국민정서를 지나치게 의식한 나머지, 비용최소화를 이유로 회생시키기로 한 금융기관에 충분한 공적자금을 지원하지 않아 해당 기관의 경영정상화를 달성하지도 못한 채, 결국 추가로 공적자금을 지원하여야 하는 부담을 안게 됨으로써 비용을 늘리는 결과를 초래하는 우를 범하였음.
－ 초기 공적자금의 회계적 논리하에 책정된 부족한 재원을 여기저기 배분하는 과정에서 부실은 부실대로 심화시키고 재원은 재원대로 더욱 빨리 고갈되는 악순환을 초래하여 급기야는 추가 공적자금을 조성하게 되지만 문제의 심각성은 여기서 그치지 않고 개혁정책 또한 중도 변질되거나 실종되는 악순환을 초래하게 되는 우를 범하게 됨.
－ 2000년 중반에는 급기야 정책당국이 먼저 추가공적자금 조성의 필요성을 제기하여 우여곡절 끝에 40조원의 추가조성에 대한 합의가 이루어졌지만, 이 또한 파급효과가 대우를 능가할 것이 분명한 현대의 처리문제 등 돌발요인이 도처에 산재해 있는 여건하에서는 그 규모가 부족할 뿐 아니라, 공적자금 조성에 대한 더 이상의 식언을 할 수 없게 됨으로써 급기야는 은행 소유 및 증자에 재벌이나 연기금 등의 참여가 가능토록 하는 금융산업과 산업자본의 기본 틀까지도 변경함으로써 개혁정책의 기조가 크게 흔들리는 결과를 초래하게 됨.
2) 공평한 손실분담원칙 적용의 실종
－ 공적자금 투입과 관련한 공평한 손실분담원칙은 시장경제의 원리를 지켜나가기 위한 최소한의 기본정신임에도 불구하고, 초기 공적자금투입시 정책당국은 금융시장의 단기적 안정이라는 근시안적 목표에 집착하여 결국 시장원리(적자생존의 원칙)가 훼손되는 우를 범하여 종국에는 금융시장과 경제정책에 대한 국민적 신뢰를 잃는 결과를 초래하게 되었음.
－ 대우 회사채 처리방안, 대우 CP 고가 매입건, 퇴출종금사의 자산 매입건 등이 손실분담원칙이 훼손된 예임.
3) 편법적 공적자금 지출의 문제점
－ 투신권에 공적자금을 지원한 정부당국은 손실분담의 원칙을 훼손하는 것뿐만 아니라 예금보호대상이 아닌 신세기투신과 한남투신의 신탁자산을 한국투신과 현대투신에 각각 계약이전시키고 후에 이들 투신사들에 공적자금을 투입함으로써 편법적인 공적자금을 지출한 선례를 남기게 됨.
－ 더욱이 투신사 자체로는 공적자금을 지원받을 수 있는 법적근거가 없기 때문에, 경영상 특별한 목표도 없이 자산운영사와 증권사로 외형만을 분리하여 보호해 줘야 할 논리적 근거가 없는 실질적인 투신사의 변종인 증권사의 고객예탁금을 상대로 막대한 공적자금을 투입하는 편법을 사용하는 문제점이 노출되었음.
－ 2000년 말에 수산업협동조합법을 개정(부칙 제4조)하여 수협의 비신용사업부문에서 발생한 결손금을 신용사업부문으로 떠넘겨 공적자금으로 보전할 수 있는 길을 편법적으로 열어 주는 비시장경제원리(전형적 정치논리)를 다시 한번 내세우게 되는 우를 범하게 됨.
－ 신용협동조합의 경우는 새마을금고와 마찬가지로 회원상호간의 자금융통이 설립목적이고 실질적으로도 예금보험에 대한 자체적립이 전혀 없었기 때문에 사실상 공적자금을 투입하여 예금대지급을 하게 한 예금자보호법의 관련규정은 시장경제원리에 결코 맞지 않는 것임.
4) 공적자금 지원결정관련 권한과 책임 소재의 투명성 부재
－ 공적자금 지원과 관련해 구체적인 의사결정체계가 법적으로 명확히 구분되어 있지 않으나 공적자금백서에는 "공적자금의 조성과 전반적인 관리는 재경부가 담당하지만, 금감위 등과 상호 협의하에 결정하고, 구체적인 투입결정과 집행은 금감위, 자산관리공사(경영관리위원회), 예보(운영위원회)에서 법령에 따라 이루어지고 있다"라고 명시하고 있음.
－ 그러나, 사실상 주요 사안은 금감위와 재경부가 결정함으로써 자산관리공사와 예금보험공사는 법에서 명시된 독자적 권한과 책임을 수행하지 못하고 있다는 비판이 존재함.
－ 현재 공적자금 지원과 사후 관리를 일괄적으로 처리하고 책임을 지는 정부전담기구가 없을 뿐만 아니라, 주요 의사결정방법들이 임시방편적인 방법으로 자주 바뀌는 난맥이 존재함.
－ 금융위기 초기에는 금감위가 구조개혁단을 구성하여 '기업구조조정작업'을 추진하다가, 2000년 들어 워크아웃 기업들의 도덕적 해이에 대한 비난이 고조되자 채권단이 기업퇴출 및 회생여부를 결정하도록 의사결정주체가 변경되었고, '은행들의 경영개선안'도 과거 금감원에서 평가하다가 2000년에는 경영평가위원회로 평가권한을 이양하는 등 우왕좌왕하는 혼선을 보이고 있음.
－ 법률적으로도 금융산업구조개선에관한법률(금산법)이 구조조정에만 초점을 맞추어 급조되어 위헌소지가 존재하는 바, 대표적으로 부실금융기관의 지정 및 퇴출·합병·자산인수 등에 있어서의 자의성 존재(금산법 제8조, 10조)와 상법상의 주주총회의 권한을 이사회에 부여한 점 등은 문제의 소지로 남음.
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