1. 서구에서 의원겸직 허용의 배경
영국과 미국, 독일, 프랑스 등 서구에서는 의원의 겸직(outside employment)을 제한적으로 허용하여 왔는데, 그 역사적 배경은 아래와 같음
- 현업에 종사하면서 국가와 사회에 대한 봉사를 기대 : 아직도 스위스와 네델란드 의 의원은 상임직이 아님(part timer)
- 의원에 대한 낮은 처우와 지원 : 급여가 아닌 일당(per diem) 지급 등
* 우리의 지방자치법 33조(의원의 의정활동비)에 그러한 잔재 : 의정활동비와 공무여행비, 직무활동 수당 지급 등
- 빈번하지 않은 회기
- 산업화 초기에는 겸직으로 인한 공익과 사익추구간의 이해상충의 여지가 작음
- 의원들에 대하여 다소의 예외를 용인하는 국민들의 태도
2. 우리나라에서 의원겸직 법제의 변천과정
- 1948년에 출범한 우리의 제헌국회는 ‘국회법’에서 의원겸직을 금지하였음. 의원에 보수를 제공하는 등으로 18세기에 구성된 서구의 국회와 여건이 크게 달랐기 때문임
* 議員은 그 任期中 國務委員 其他 法律로 許容되고 있는 境遇를 除하고 國家 또는 地方公共團體의 公務員을 兼할 수 없다.(국회법 10조)
* 헌법에서도 겸직을 제한함 : 국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다.(제43조)
- 1969년과 1977년에 국회법을 개정하여 의원겸직에 관한 조항을 개정하였지만, 장관 등 행정부의 정무직을 제외하고는 겸직 금지체제를 유지하였음
< 1969년 개정된 겸직제한의 내용 >
국회법 第30條(議員의 兼職制限) ①議員은 國務總理 또는 國務委員의 職, 다른 法律로 許容된 職, 國會의 議決(閉會中인 때에는 議長의 承認)로 그 任期중 行政 各部院處의 委員, 기타 이에 準하는 職을 兼任하는 경우를 제외하고는 地方議會議員·公務員·公共企業體 기타 營利를 目的으로 하는 公私의 團體의 任·職員의 職을 兼任할 수 없다.<개정 1969.11.22, 1970.12.31>
②議員이 當選전부터 前項 本文의 職을 가지고 있을 때에는 그 當選日로부터 3月이내에 그 職을 辭任하여야 한다.
< 1977년 개정된 겸직제한의 내용 >
국회법 30조(의원의 겸직제한) ①議員은 國務總理 또는 國務委員의 職, 다른 法律로 許容된 職, 國會의 議決(閉會中인 때에는 議長의 承認)로 그 任期중 行政 各 院·部·處의 委員 기타 이에 準하는 職을 兼任하는 경우를 제외하고는 統一主體國民會議代議員·選擧管理委員會委員·地方議會議員·公務員·公共企業體 기타 營利를 目的으로 하는 公·私의 團體의 任·職員의 職을 兼할 수 없다.
②議員이 當選전부터 第1項의 규정에 의하여 兼職이 금지된 職을 가진 경우에는 任期開始日에 그 職에서 解職된 것으로 본다.(국회법 30조)
- 1981년 1월 제5공화국은 정치적인 목적으로 국회법을 개정하여 의원의 겸직을 대폭 허용하였으며, 현재까지 그 기조가 이어지고 있음.
* 당시 의원겸직을 대폭 허용한 배경으로는 직업정치인의 국회에서 추방, 의사․변호사․기업인 등에 국회 문호 개방, 국회의 비상설화 유도, 정당운영 자금의 조달 용이 등이 지적됨
< 1981년에 개정된 겸직 제한 내용 >
국회법 第31條(兼職) ①議員은 政治活動 또는 兼職을 금지하는 다른 法令의 規定에 불구하고 다음 各號의 1에 해당하는 職을 제외한 다른 職을 겸할 수 있다.
1. 國家公務員法 第2條에 規定된 國家公務員과 地方公務員法 第2條에 規定된 地方公務員. 다만, 政黨法 第17條의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 있는 公務員은 제외한다.
2. 大統領·大統領選擧人·憲法委員會委員·各級選擧管理委員會委員·地方議會議員
3. 다른 法令의 規定에 의하여 公務員의 身分을 가지는 職
4. 政府投資機關管理法 第2條에 規定된 政府投資機關(韓國銀行 포함)의 任·職員
5. 農業協同組合·水産業協同組合·畜産業協同組合의 任·職員
6. 政黨法 第17條 但書의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 없는 言論人 및 敎員
②議員이 當選전부터 第1項의 兼職이 금지된 職을 가진 경우에는 任期開始日에 그 職에서 解職된다.
③政黨法 第17條의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 있는 敎員이 議員으로 當選된 때에는 任期중 그 敎員의 職은 休職된다.
④議員이 當選전부터 다른 職을 가진 경우에는 任期開始후 1月이내에, 任期중에 다른 職에 就任한 경우에는 就任후 15日이내에 議長에게 書面으로 申告하여야 한다.
⑤議長은 議員이 다른 職을 겸하는 것이 第26條의 規定에 違反된다고 인정될 때에는 그 겸한 職을 辭任할 것을 勸告할 수 있다.
3. 달라진 여건
정치사회 및 경제의 발전과 정보화 등으로 인하여 의원겸직을 허용하던 1980년대에 비하여 사정이 크게 달라졌음
- 국회의 상시 개회 추세로 겸직할 시간적 여유가 없음 : 지금도 매 짝수달 본회의 개회, 본회의 없는 달은 상임위원회를 개최하며, 국회를 상시개회하자는 주장이 국회내에서 일고 있음
- 경제규모의 확대와 정보화로 인하여 산업화 초기에 비하여 이해상충(conflict of interest)의 가능성이 높아짐
- 의원의 처우가 대폭 개선됨 : 의정활동비외에 급여와 각종 수당 지금
- 의원의 의정활동을 지원하기 위한 조직이 대폭 확대됨 : 보좌진, 사무처의 의원보좌조직 확충
* 특별활동비는 매월 다소 가변성이 있어 원 통계에서는 수당총액에 포함하지 않았으나, 그 금액이 상당하다고 보아 필자가 추산한 금액을 표상에 추가로 적시하였음.
자료 : 국회사무처, 2012. 강장석, ‘국회의원의 무노동무임금 법제화방안 모색’(2012.6.26) 재인용
- 선거공영제의 실시와 정당에 국고보조금 지원
- 공직자 청렴문제가 부각되고, 특혜에 대하여 국민들이 용인하지 못하는 분위기
4. 국회의원과 일반공직자간의 겸직 제한 내용 비교
국회의원은 일반공직자에 비하여 영리행위와 겸직이 상당히 자유로움
< 국가공무원과 지방공무원 >
- 영리목적의 업무에 종사 금지 및 허가 없이는 겸직 금지(국가공무원법 64조, 지방공무원법 56) : 겸직은 사실상 불가능
* 영리목적의 업무(공무원 복무규정)
1) 영리적 업무(상업, 금융업 등)을 스로로 경영
2) 사기업체의 대표, 이사, 감사 등으로 취임
3) 직무와 관련있는 기업에 투자
4) 계속적으로 재산상의 이득을 목적으로 하는 업무
< 교육공무원 >
- 대학교수(전임강사 포함)는 학교장의 허가를 받아 사외이사 겸직가능(교육공무원법 19조의 2)
* 대학인사위원회는 허가의 필요성, 기간의 적절성, 대상기업의 적합성을 고려
- 학교감독청에 재직자는 대학의 보직, 교장(감), 원장 등의 겸직 금지(교육공무원법 19조)
< 지방의회 의원 >
- 국회의원과 동일(지방자치법 35조). 지방자치단체 및 공공단체와 영리목적으로 거래할 수 없음
< 공공기관 임직원 >
- 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못함(공공기관 운영에 관한 법률 37조)
< 국회의원 >
- 소관 상임위원회의 직무와 관련한 영리행위만을 금지(국회법 40조의 2, 48조)
- 보수를 받고 있는 다른 직을 겸하는 경우, 그 기업체(단체)의 명칭과 임무 등을 국회의장에기 신고함(윤리실천규범 9조)
< 비교 >
ㅇ 국회의원과 일반공무원 등의 영리행위와 겸직에 관한 규제내용을 보면 아래와 같음
* 국회의원은 법령을 위반하더라도 처벌규정이 없고, 상임위원회와 관련없는 영리행위는 규제대상이 아님
5. 의원겸직에 관한 구미선진국의 입법례
대부분의 나라에서는 국회법이 아니라 ‘의원윤리법’과 같은 별도의 법으로 겸직을 규정하며, 겸직을 의원 직무수행과의 상충성(incompatibility) 및 영리행위의 문제로 보고 규제하고 있음
- 겸직문제는 의원윤리(Parliamentarian's ethics) 한 분야로 간주하며, 겸직을 직접규제하는 국가는 많지 않음
- 하지만, 서구 국가들은 겸직을 허용하더라도 연간 수입한도 설정(limit of annual outside income), 겸직의 업무와 관련 수입의 공개(disclosure), 위반행위에 대한 제재(sanctions) 등을 규정하여 집행하고 있음
* 의원윤리에는 겸직이외에 영리행위(moonlighting), 퇴직후 취업(post employment), 겸직 등으로 인한 소득(outside income), 강연료(honorarium), 외부행사 참가(attendance at “widely attended events”), 선물(gift) 수수, 후원자에 의한 여행(travel)도 포함됨. 즉, 경제적 이득과 관련된 것은 의원겸직과 같이 규제 대상임
* 우리나라는 겸직을 원칙적으로 허용할 뿐 아니라, 내용의 공개, 위반시 제재 등의 장치가 서구 국가들에 비해 미흡함
6. 의원겸직에 관한 입법방향< 쟁점 >
ㅇ 현재 의원겸직의 허용여부에 관한 쟁점은 다음과 같은 몇 가지임
①일반공무원과 달리 국회의원에게 겸직을 허용할 필요성은 있는가?
- 의원들은 공익을 필요성으로 제시하나, 의원들에게만 소득이 발생하는 겸직을 허용할 필요성은 없음. 겸직을 통한 소득추구를 허용되면 정치자금법의 회피 등 심각한 부작용이 우려됨
②겸직을 허용할 경우 어떤 분야에 어떤 조건으로 허용할 것인가?
- 의원들의 주장과 같이 공익을 위한 겸직이 필요하다면, 비영리단체(예, 장기기증운동단체)의 ‘홍보대사’와 같은 업무에 한정하여야 하며, 어떤 경우이든 대가를 지급받아서는 안 될 것임
③겸직이 제한적으로 허용될 부작용을 방지할 방안이 있는가?
- 국회의 무소불위적 권력이나 ‘의원이기주의’ 및 의원들의 낮은 자정기능을 볼 때, 겸직(특히 영리행위가 수반)의 부작용을 방지할 확실한 방안은 없음. 국회의 윤리위원회 활동을 보면 짐작할 수 있음
④겸직을 금지하고 바로 시행하면 새로 당선된 의원들에게 ‘소급입법 금지’의 원칙에 어긋나지 않는가?
- 그것이 문제라면 19대 국회에 겸직금지를 입법하고, 20대 국회부터 적용하여도 될 것임. 단지, 겸직의 내용에 대해서는 지금보다 자세하게 신고하고 그 내용을 공개해야 함
< 의원겸직의 입법방향 >
ㅇ 위의 쟁점을 고려할 때 의원겸직 문제는 다음과 같이 처리되어야 함
①의원의 겸직은 영리행위와 연결되므로, 금지하여야 함
- 1981년 이전의 ‘국회법’ 수준으로 환원
②공익을 위한 제한적 허용이 꼭 필요하다면, 비영리단체의 ‘홍보대사’와 같은 역할에 한정하여야 함.
- 이 경우에도 그 내용과 직무를 신고하고 국회 홈페이지에 게재하여야 함
* 이 자료는 새누리당의 ‘의원겸직금지 공청회(2012년 6월 25일)에서 발표된 내용을 일부 보완한 것임
<국회 다이어트 시리즈 5>
1. 서구에서 의원겸직 허용의 배경 영국과 미국, 독일, 프랑스 등 서구에서는 의원의 겸직(outside employment)을 제한적으로 허용하여 왔는데, 그 역사적 배경은 아래와 같음 - 현업에 종사하면서 국가와 사회에 대한 봉사를 기대 : 아직도 스위스와 네델란드 의 의원은 상임직이 아님(part timer) - 의원에 대한 낮은 처우와 지원 : 급여가 아닌 일당(per diem) 지급 등 * 우리의 지방자치법 33조(의원의 의정활동비)에 그러한 잔재 : 의정활동비와 공무여행비, 직무활동 수당 지급 등 - 빈번하지 않은 회기 - 산업화 초기에는 겸직으로 인한 공익과 사익추구간의 이해상충의 여지가 작음 - 의원들에 대하여 다소의 예외를 용인하는 국민들의 태도 2. 우리나라에서 의원겸직 법제의 변천과정 - 1948년에 출범한 우리의 제헌국회는 ‘국회법’에서 의원겸직을 금지하였음. 의원에 보수를 제공하는 등으로 18세기에 구성된 서구의 국회와 여건이 크게 달랐기 때문임 * 議員은 그 任期中 國務委員 其他 法律로 許容되고 있는 境遇를 除하고 國家 또는 地方公共團體의 公務員을 兼할 수 없다.(국회법 10조) * 헌법에서도 겸직을 제한함 : 국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다.(제43조) - 1969년과 1977년에 국회법을 개정하여 의원겸직에 관한 조항을 개정하였지만, 장관 등 행정부의 정무직을 제외하고는 겸직 금지체제를 유지하였음 < 1969년 개정된 겸직제한의 내용 > 국회법 第30條(議員의 兼職制限) ①議員은 國務總理 또는 國務委員의 職, 다른 法律로 許容된 職, 國會의 議決(閉會中인 때에는 議長의 承認)로 그 任期중 行政 各部院處의 委員, 기타 이에 準하는 職을 兼任하는 경우를 제외하고는 地方議會議員·公務員·公共企業體 기타 營利를 目的으로 하는 公私의 團體의 任·職員의 職을 兼任할 수 없다.<개정 1969.11.22, 1970.12.31> ②議員이 當選전부터 前項 本文의 職을 가지고 있을 때에는 그 當選日로부터 3月이내에 그 職을 辭任하여야 한다. < 1977년 개정된 겸직제한의 내용 > 국회법 30조(의원의 겸직제한) ①議員은 國務總理 또는 國務委員의 職, 다른 法律로 許容된 職, 國會의 議決(閉會中인 때에는 議長의 承認)로 그 任期중 行政 各 院·部·處의 委員 기타 이에 準하는 職을 兼任하는 경우를 제외하고는 統一主體國民會議代議員·選擧管理委員會委員·地方議會議員·公務員·公共企業體 기타 營利를 目的으로 하는 公·私의 團體의 任·職員의 職을 兼할 수 없다. ②議員이 當選전부터 第1項의 규정에 의하여 兼職이 금지된 職을 가진 경우에는 任期開始日에 그 職에서 解職된 것으로 본다.(국회법 30조) - 1981년 1월 제5공화국은 정치적인 목적으로 국회법을 개정하여 의원의 겸직을 대폭 허용하였으며, 현재까지 그 기조가 이어지고 있음. * 당시 의원겸직을 대폭 허용한 배경으로는 직업정치인의 국회에서 추방, 의사․변호사․기업인 등에 국회 문호 개방, 국회의 비상설화 유도, 정당운영 자금의 조달 용이 등이 지적됨 < 1981년에 개정된 겸직 제한 내용 > 국회법 第31條(兼職) ①議員은 政治活動 또는 兼職을 금지하는 다른 法令의 規定에 불구하고 다음 各號의 1에 해당하는 職을 제외한 다른 職을 겸할 수 있다. 1. 國家公務員法 第2條에 規定된 國家公務員과 地方公務員法 第2條에 規定된 地方公務員. 다만, 政黨法 第17條의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 있는 公務員은 제외한다. 2. 大統領·大統領選擧人·憲法委員會委員·各級選擧管理委員會委員·地方議會議員 3. 다른 法令의 規定에 의하여 公務員의 身分을 가지는 職 4. 政府投資機關管理法 第2條에 規定된 政府投資機關(韓國銀行 포함)의 任·職員 5. 農業協同組合·水産業協同組合·畜産業協同組合의 任·職員 6. 政黨法 第17條 但書의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 없는 言論人 및 敎員 ②議員이 當選전부터 第1項의 兼職이 금지된 職을 가진 경우에는 任期開始日에 그 職에서 解職된다. ③政黨法 第17條의 規定에 의하여 政黨의 黨員이 될 수 있는 敎員이 議員으로 當選된 때에는 任期중 그 敎員의 職은 休職된다. ④議員이 當選전부터 다른 職을 가진 경우에는 任期開始후 1月이내에, 任期중에 다른 職에 就任한 경우에는 就任후 15日이내에 議長에게 書面으로 申告하여야 한다. ⑤議長은 議員이 다른 職을 겸하는 것이 第26條의 規定에 違反된다고 인정될 때에는 그 겸한 職을 辭任할 것을 勸告할 수 있다. 3. 달라진 여건 정치사회 및 경제의 발전과 정보화 등으로 인하여 의원겸직을 허용하던 1980년대에 비하여 사정이 크게 달라졌음 - 국회의 상시 개회 추세로 겸직할 시간적 여유가 없음 : 지금도 매 짝수달 본회의 개회, 본회의 없는 달은 상임위원회를 개최하며, 국회를 상시개회하자는 주장이 국회내에서 일고 있음 - 경제규모의 확대와 정보화로 인하여 산업화 초기에 비하여 이해상충(conflict of interest)의 가능성이 높아짐 - 의원의 처우가 대폭 개선됨 : 의정활동비외에 급여와 각종 수당 지금 - 의원의 의정활동을 지원하기 위한 조직이 대폭 확대됨 : 보좌진, 사무처의 의원보좌조직 확충 * 특별활동비는 매월 다소 가변성이 있어 원 통계에서는 수당총액에 포함하지 않았으나, 그 금액이 상당하다고 보아 필자가 추산한 금액을 표상에 추가로 적시하였음. 자료 : 국회사무처, 2012. 강장석, ‘국회의원의 무노동무임금 법제화방안 모색’(2012.6.26) 재인용의원겸직제도의 개혁방안