국민을 대표하는 의회제도는 민주주의를 기반으로 해 의회제 민주주의를 발전시켰다. 의회는 국민의 대표기관으로 이를 구성하는 의원은 국민의 선거를 통해 선출했다. 국민주권국가에서 국민은 국가의 구성원이면서 주권의 주체이다. 현행 헌법 제1조 제2항은 국민주권과 국가권력의 원천이 국민에게 있음을 명문화해 주권자인 국민에 의해 국가권력이 구성됨을 확인하고 있다. 헌법상의 이 조항은 우리나라가 대의제 민주주의를 채택하고 있음을 알리는 것이다.
대의제 민주주의를 실현하기 위해서는 국민을 대신해 국정을 담당할 국민의 대표를 선출해야 한다. 대의제 민주주의를 실현하기 위해서는 선거제도가 필요하고 이를 구체적으로 명문화한 것이 헌법 제41조 제1항과 제67조 제1항이다. 국민의 대표로서 국회의원과 대통령은 국민의 선거권 행사로 선출되고, 이 국민의 대표들은 국민의 피선거권 행사의 결과이다. 이렇게 선거권과 피선거권은 선거제도를 구체화하는 국민의 참정권이며 정치적 기본권이다.
헌법은 국회의원 선거와 관련해 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다”라고 해 국회의원은 지역구와 비례대표제의 방법으로 선출할 것을 명시하고 있다. 그리고 선거와 관련해서는 법률로 정해야 할 것을 요구함으로써 선거법을 제정해야 할 입법의무를 국가권력에 부과하고 있다. 이에 근거해 국회는 공직선거법을 제정해 시행하고 있다.
헌법은 국회의원의 선출을 지역구와 비례대표의 방식으로 해야 한다고 명시해 비례대표제를 운영해야 한다고 명시하고 있다. 비례대표제는 유권자가 정당이 제시하는 후보자명부에 대해 투표하고 정당의 득표수에 따라 각 정당에게 의석을 배분하는 방식이다. 전국구 형태이든 정당명부식이든 비례대표제는 정당제도를 전제로 해 등장한 선출방식이다. 이렇게 비례대표제가 정당의 비례대표를 선출함으로써 1인1표제도가 투표가치의 평등을 실현하지 못해 평등선거를 위반하게 된다.
헌법재판소는 지역구선거에서 무소속후보자에 대한 투표가 단지 그 무소속후보자의 선출에만 기여하고 비례대표선거에는 전혀 기여하지 못해 투표가치의 불평등이 발생하게 된다. 이렇게 1인1표제는 비례대표제를 지역구와 함께 운영해야 한다면 합리적 이유 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자들을 차별하게 돼 평등선거원칙을 위반하게 된다.
현행 공선법은 헌법에 따라 지역구와 비례대표제를 명문화하고 있는데, 비례대표의 의석배분에 대해서는 제189조 제1항에서 정당이 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득하거나, 임기만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 경우에만 의석을 할당하도록 하고 있다. 이른바 정당 봉쇄조항 내지 저지조항은 중소정당의 과도한 난립으로 인한 입법부의 난맥상을 예방하기 위한 것이라 할 수 있다. 봉쇄조항은 일정 비율 이상을 득표하지 못한 정당을 지지한 유권자가 의석의 배분이나 선거의 결과에 어떤 영향도 미치지 못하므로 투표권의 성과가치에 있어서 불평등한 대우를 받는다. 그렇지만 의회의 원활한 기능을 확보하기 위한 봉쇄조항은 그 입법목적에 의해 평등선거원칙의 예외로 정당화될 수 있다.
비례대표제와 정당봉쇄조항
국민을 대표하는 의회제도는 민주주의를 기반으로 해 의회제 민주주의를 발전시켰다. 의회는 국민의 대표기관으로 이를 구성하는 의원은 국민의 선거를 통해 선출했다. 국민주권국가에서 국민은 국가의 구성원이면서 주권의 주체이다. 현행 헌법 제1조 제2항은 국민주권과 국가권력의 원천이 국민에게 있음을 명문화해 주권자인 국민에 의해 국가권력이 구성됨을 확인하고 있다. 헌법상의 이 조항은 우리나라가 대의제 민주주의를 채택하고 있음을 알리는 것이다.
대의제 민주주의를 실현하기 위해서는 국민을 대신해 국정을 담당할 국민의 대표를 선출해야 한다. 대의제 민주주의를 실현하기 위해서는 선거제도가 필요하고 이를 구체적으로 명문화한 것이 헌법 제41조 제1항과 제67조 제1항이다. 국민의 대표로서 국회의원과 대통령은 국민의 선거권 행사로 선출되고, 이 국민의 대표들은 국민의 피선거권 행사의 결과이다. 이렇게 선거권과 피선거권은 선거제도를 구체화하는 국민의 참정권이며 정치적 기본권이다.
헌법은 국회의원 선거와 관련해 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다”라고 해 국회의원은 지역구와 비례대표제의 방법으로 선출할 것을 명시하고 있다. 그리고 선거와 관련해서는 법률로 정해야 할 것을 요구함으로써 선거법을 제정해야 할 입법의무를 국가권력에 부과하고 있다. 이에 근거해 국회는 공직선거법을 제정해 시행하고 있다.
헌법은 국회의원의 선출을 지역구와 비례대표의 방식으로 해야 한다고 명시해 비례대표제를 운영해야 한다고 명시하고 있다. 비례대표제는 유권자가 정당이 제시하는 후보자명부에 대해 투표하고 정당의 득표수에 따라 각 정당에게 의석을 배분하는 방식이다. 전국구 형태이든 정당명부식이든 비례대표제는 정당제도를 전제로 해 등장한 선출방식이다. 이렇게 비례대표제가 정당의 비례대표를 선출함으로써 1인1표제도가 투표가치의 평등을 실현하지 못해 평등선거를 위반하게 된다.
헌법재판소는 지역구선거에서 무소속후보자에 대한 투표가 단지 그 무소속후보자의 선출에만 기여하고 비례대표선거에는 전혀 기여하지 못해 투표가치의 불평등이 발생하게 된다. 이렇게 1인1표제는 비례대표제를 지역구와 함께 운영해야 한다면 합리적 이유 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자들을 차별하게 돼 평등선거원칙을 위반하게 된다.
현행 공선법은 헌법에 따라 지역구와 비례대표제를 명문화하고 있는데, 비례대표의 의석배분에 대해서는 제189조 제1항에서 정당이 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득하거나, 임기만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 경우에만 의석을 할당하도록 하고 있다. 이른바 정당 봉쇄조항 내지 저지조항은 중소정당의 과도한 난립으로 인한 입법부의 난맥상을 예방하기 위한 것이라 할 수 있다. 봉쇄조항은 일정 비율 이상을 득표하지 못한 정당을 지지한 유권자가 의석의 배분이나 선거의 결과에 어떤 영향도 미치지 못하므로 투표권의 성과가치에 있어서 불평등한 대우를 받는다. 그렇지만 의회의 원활한 기능을 확보하기 위한 봉쇄조항은 그 입법목적에 의해 평등선거원칙의 예외로 정당화될 수 있다.
김상겸 (동국대 법학과 교수)
출처- 천지일보 2022. 4.14[칼럼]
<원문>http://www.newscj.com/news/articleView.html?idxno=969866