법에서 보상과 배상은 완전히 다른 개념이다. 배상이란 불법·위법으로 인해 발생한 손해에 대한 대가이고, 보상은 적법한 행위로 인해 발생한 피해에 대한 대가를 말하는 것이다. 일반적으로 적법한 국가공권력 행사로 인해 개인의 재산권이 침해됐을 때 발생한 피해를 보전하는 것을 손실보상이라고 한다. 즉 손실보상제도는 적법한 공권력의 행사로 인해 개인이 경제상 특별한 희생을 부담했을 때 이를 메워서 채워 주는 제도이다.
헌법 제23조 제3항을 보면 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급해야 한다”라고 해, 개인의 재산권에 대한 공용수용의 경우 보상을 해야 한다는 것을 명시하고 있다. 이를 손실보상에 관한 헌법적 근거라 할 수 있다. 재산권에 대한 공용수용은 재산권의 제한으로 제한과 보상을 같은 법률에 규정해야 하는 것을 결부조항이라고 한다.
헌법 제23조 제3항에 규정된 결부조항의 의미는 재산권 침해에 대한 보상은 헌법합치적 보상이어야 한다는 것, 입법자가 재산권을 침해하는 입법을 할 때는 보상에 대해 미리 판단·고려해야 한다는 것이다. 헌법상의 손실보상은 적법한 공권력의 행사로 개인의 재산권을 제한하거나 박탈했을 때, 이러한 특별한 희생에 대해 국가나 공공 단체가 행하는 금전적인 보상을 말한다.
헌법은 손실보상에 관해 정당한 보상을 규정하고 있다. 헌법재판소는 정당한 보상을 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미하는 것이라고 했다. 개인이 공공필요에 의해 재산권을 수용당하면, 이 경우 특별한 희생에 해당하기 때문에 공평분담의 원리에 따라 보상을 받는다. 헌법은 손실보상에 대해 정당보상만 언급하고 보상을 어떤 경우에 해야 하는지 명확하게 규정하고 있지 않다.
헌법은 재산권 행사에서 공공복리 적합성을 요구하고 있는데, 이 경우에는 원칙적으로 보상을 하지 않는다. 즉 공공복리를 위해 재산권을 제한하는 경우에는 작은 침해로 보아 보상 없이 특별희생을 재산권자에게 요구하는 것이다. 그런데 공용침해의 경우에는 보상이 필요하기 때문에 사회적 제약인 공공복리 적합성과는 구분된다. 여기서 보상을 요하는 수용과 보상을 요하지 않는 사회적 제약 간에 어떻게 경계를 설정할 것인지 문제가 된다.
재산권의 제한으로서 공용침해와 사회적 제약 간에 경계를 정해 보상 여부를 결정하는 것이 경계이론이다. 이는 재산권의 침해가 특정 개인이나 집단과 다른 사람을 비교해 불평등하게 특별한 희생을 강제하게 하는 경우에 공용침해가 돼 손실보상의 대상이 된다고 보는 것이다. 또한 재산권의 사적 효용을 제한하게 되면 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것과 유사하게 돼 공용침해로 보고 손실보상의 대상이 된다고 본다.
경계이론은 결과적으로 손실보상의 여부를 법원이 결정하게 된다는 문제가 있다. 재산권의 공용수용과 그 보상은 입법자가 제정한 법률에 근거해야 한다. 즉 재산권에 대한 공용수용제도에서 손실보상의 여부를 결정하는 것은 입법자가 법률에서 규정해야 한다. 재산권의 사회적 제약과 보상이 필요한 공용수용을 분리하는 것을 분리이론이라고 하는데, 재산권은 기본권이고, 기본권의 제한은 법률유보원칙에 따라야 한다는 점에서 분리이론이 적용된다.
재산권과 손실보상제도
법에서 보상과 배상은 완전히 다른 개념이다. 배상이란 불법·위법으로 인해 발생한 손해에 대한 대가이고, 보상은 적법한 행위로 인해 발생한 피해에 대한 대가를 말하는 것이다. 일반적으로 적법한 국가공권력 행사로 인해 개인의 재산권이 침해됐을 때 발생한 피해를 보전하는 것을 손실보상이라고 한다. 즉 손실보상제도는 적법한 공권력의 행사로 인해 개인이 경제상 특별한 희생을 부담했을 때 이를 메워서 채워 주는 제도이다.
헌법 제23조 제3항을 보면 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급해야 한다”라고 해, 개인의 재산권에 대한 공용수용의 경우 보상을 해야 한다는 것을 명시하고 있다. 이를 손실보상에 관한 헌법적 근거라 할 수 있다. 재산권에 대한 공용수용은 재산권의 제한으로 제한과 보상을 같은 법률에 규정해야 하는 것을 결부조항이라고 한다.
헌법 제23조 제3항에 규정된 결부조항의 의미는 재산권 침해에 대한 보상은 헌법합치적 보상이어야 한다는 것, 입법자가 재산권을 침해하는 입법을 할 때는 보상에 대해 미리 판단·고려해야 한다는 것이다. 헌법상의 손실보상은 적법한 공권력의 행사로 개인의 재산권을 제한하거나 박탈했을 때, 이러한 특별한 희생에 대해 국가나 공공 단체가 행하는 금전적인 보상을 말한다.
헌법은 손실보상에 관해 정당한 보상을 규정하고 있다. 헌법재판소는 정당한 보상을 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미하는 것이라고 했다. 개인이 공공필요에 의해 재산권을 수용당하면, 이 경우 특별한 희생에 해당하기 때문에 공평분담의 원리에 따라 보상을 받는다. 헌법은 손실보상에 대해 정당보상만 언급하고 보상을 어떤 경우에 해야 하는지 명확하게 규정하고 있지 않다.
헌법은 재산권 행사에서 공공복리 적합성을 요구하고 있는데, 이 경우에는 원칙적으로 보상을 하지 않는다. 즉 공공복리를 위해 재산권을 제한하는 경우에는 작은 침해로 보아 보상 없이 특별희생을 재산권자에게 요구하는 것이다. 그런데 공용침해의 경우에는 보상이 필요하기 때문에 사회적 제약인 공공복리 적합성과는 구분된다. 여기서 보상을 요하는 수용과 보상을 요하지 않는 사회적 제약 간에 어떻게 경계를 설정할 것인지 문제가 된다.
재산권의 제한으로서 공용침해와 사회적 제약 간에 경계를 정해 보상 여부를 결정하는 것이 경계이론이다. 이는 재산권의 침해가 특정 개인이나 집단과 다른 사람을 비교해 불평등하게 특별한 희생을 강제하게 하는 경우에 공용침해가 돼 손실보상의 대상이 된다고 보는 것이다. 또한 재산권의 사적 효용을 제한하게 되면 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것과 유사하게 돼 공용침해로 보고 손실보상의 대상이 된다고 본다.
경계이론은 결과적으로 손실보상의 여부를 법원이 결정하게 된다는 문제가 있다. 재산권의 공용수용과 그 보상은 입법자가 제정한 법률에 근거해야 한다. 즉 재산권에 대한 공용수용제도에서 손실보상의 여부를 결정하는 것은 입법자가 법률에서 규정해야 한다. 재산권의 사회적 제약과 보상이 필요한 공용수용을 분리하는 것을 분리이론이라고 하는데, 재산권은 기본권이고, 기본권의 제한은 법률유보원칙에 따라야 한다는 점에서 분리이론이 적용된다.
김상겸 (동국대 법학과 교수)
출처- 천지일보 2022. 2.17[칼럼]
<원문>http://www.newscj.com/news/articleView.html?idxno=951477