국민연금기금은 제도가 도입된 1988년 이후 국민들이 자신들의 노후보장을 위하여 소득의 일부를 매월 떼어 형성한 국민들의 귀중한 자산이다. 지금까지 기금이 급속히 늘어나면서 유지되어 온 것도 어느 나라에서도 볼 수 없는 초현실적 상황의 하나이다. 국민연금기금은 2019년 11월말 724조원에서 2041년에는 1,770조원(국민연금재정추계위원회, 『국민연금 장기재정추계, 국민연금 제도 및 기금운용 개선방향』, 2018.11.)까지 증가할 것이다.
국민연금 기금의 규모가 2018년 국내총생산 대비 약 38% (2018년 국내총생산은 1,893조원임.) 수준이고, 2020년 국가예산인 513조원보다 훨씬 더 크다. 이제는 단순히 수익률 제고 뿐 아니라 국가경제의 핵심적 자금조달원으로서 경제적 안정에 기여해야 하고, 또 투자에 따른 사회적 책임도 다하도록 하는 사회 경제적 요구가 점증하게 되었다.
국민연금기금이 자본시장에서 차지하는 비중이 높아짐에 따라 영향력을 자본시장의 효율성 개선, 공공성, 더 나아가 기업의 구조조정에까지 침습시키려는 움직임이 확대되어 왔다. 2003년에는 장기적 안정성, 수익성, 공공성, 2005년에는 유동성이 추가되고, 2006년에는 운용독립성이, 작년에는 ESG(환경․사회․지배구조)를 통한 스튜어드십코드의 적용을 의무화했다.
이러한 변화는 결국 기업활동이 이익극대화를 위한 목적에서 이탈하게 하여 투자수익률을 낮출 수밖에 없다. 따라서 국민연금기금 및 지배구조는 수익률의 극대화를 통하여 국민들의 노후자금으로 배분되어야 한다는 본질이 절대 훼손되어서는 안 된다. 그렇지 않으면 가입자들은 보험료를 더 내거나 급여를 더 감액당해야 하는 상황이 되어 심각한 사회경제적 갈등으로 이어지게 된다.
‘국민연금의 경영참여 주주권 행사 가이드 라인(지침)’은 자산운용과정에서 국민연금의 재무적 요인 외에 ESG 요소를 반드시 고려하도록 강제했다. 그리고 이를 주주권행사에 반영하도록 하였다. 아무리 스튜어드십코드의 취지가 좋고 이의 적용을 구체화한다고 해도 개별 기업들에게 적용해야 하는 상황은 다 다르다. 기업 최적의 지배구조나 경영권 문제는 직접 이해관계를 가진 시장이 평가하는 것이지 직접적 투자당사자가 아닌 기금위원회에서 통합적으로 결정하고 해결할 수 있는 문제가 아니다.
스튜어드십코드를 정부가 일방적으로 적용했을 경우 성격상 불이익을 받는 기업이나 산업도 적지 않을 것이다. 특히 환경문제에 있어서는 화학 및 정유 산업부문 등은 직접적인 영향을 받는다. 사회문제에 있어서 노동집약적 산업이나 경영상 CEO의 강한 리더십이 필요하거나 미래지향적 신생산업의 경우 등도 직접적 영향을 받게 될 것이다. 문제는 이러한 운용원칙이 추가되면서 기업들은 투자대상의 선택에 있어서 제약을 받을 수 밖에 없고 결국은 주가가 하락할 수 밖에 없다. 따라서 연성준칙인 스튜어드십코드를 통한 주주권행사의 문제를 최소화하고, 기업들이 스스로 ESG의 문제를 합리적으로 접근하도록 제도적 정비를 해야 한다.
우선, 기금운용사가 투자기업에 대한 ESG를 판단하고 각자 스스로 주주권을 행사하도록 해야 한다. 기금운용사는 ESG활동을 국민연금기금위원회에 보고하도록 해야 한다. 이는 기금운용사가 사적 이익을 극대화하기 위하여 투자대상기업에 대하여 지나치게 간섭하는 것을 견제하기 위한 것이다. 현재는 위탁 투자한 기업들의 주주권을 모두 국민연금기금이 통합하여 행사하고 있다.
둘째, 위탁기관의 수익률 성과와 운용보수를 연계시켜서 책임있는 투자가 가능하게 해야 한다. 또한, 공적기금이므로 위탁기관별로 수익과 운용보수를 매년 분기별로 공개해야 한다. 현재는 보수가 성과에 연계되어 있지 않다. ESG를 통한 투자가 자칫 기금운용사에게 낮은 수익률 성과에 대한 면제부가 되어서는 안 된다. 성과가 없으면 보수도 없다는 원칙이 수립되어야 수익률 제고가 가능하다.
셋째, 투자대상기업의 지배구조 뿐 아니라 기금운용사의 지배구조도 투자 기업보다 더 엄격하게 준수해야 한다. 즉, 기금운용사도 자체적으로 스튜어드십코드를 도입할 것을 요구해야 한다. 왜곡된 지배구조의 기금운용사가 투자대상기업에 대하여 올바른 지배구조의 개선을 요구할 수 없다.
넷째, 스튜어드십코드를 운용하는 기금운용위원회 위원들에 대한 규정 및 관리가 강화되어야 한다. 금융위원회 위원 및 전문위원들에 대하여 경력, 실적, 성과, 보수 등이 분기별 혹은 연도별로 투명하게 공개되어야 한다. 이들은 정부의 일반 관리직들이나 일반 위원회 위원들과 업무의 성격이 전혀 다르다. 이들의 결정은 국민들이 40여년 이상 쌓아둔 기금의 금전적 성과를 결정하는 핵심적 요소다. 따라서 그들에 대한 국민들의 절대적 신뢰가 있어야 하고, 또 그래야 국민연금의 신뢰가 쌓인다. 국민연금기금 운용의 책임자는 임명 전에 전문가를 중심으로 한 공개 ‘국회청문회’도 의무화해야 한다.
마지막으로, 최근 발표된 ‘공정경제 3법’의 시행령 개정안에서 자본시장법 시행령 제154조는 경영권 영향 목적의 명확화라는 명분에서 주주의 기본권리인 배당과 관련된 주주활동, 공적연기금 등의 사전에 공개한 원칙에 따른 기업지배구조 개선을 위한 정관변경추진, 회사임원의 위법행위에 대한 상법상 권한 행사 등을 경영권에 영향을 주기위한 목적의 활동 범위에서 제외하였다.
그러나 이러한 사항들은 명확히 기업경영에 간섭하는 것일 뿐 아니라 국민연금기금의 ESG 주주권 행사와 관련될 경우 매우 심각한 경영간섭이 된다. 즉, 국민연금기금은 경쟁시장의 일반 기금이 아니라 공공선이라는 미명 하에 운용주체의 이해관계를 극대화하는 ‘적폐기금’이 될 수 있다. 따라서 시행령의 개정과 함께 국민연금기금의 주주권을 보유지분율에 관계없이 선진국 수준인 2-3%수준 이내로 제한해야 한다.
시장경제에서 기업들은 경제적 지대를 추구하는 기회주의(opportunism)으로 연명하는 경제주체이다. 기업은 끊임없이 새로운 사업 기회를 탐색하고 투자함으로써 수익을 내야 한다. 성장하지 않으면 순간 퇴출이 다반사인 것이 기업 환경이다. 따라서 이들에게 외부적으로 공공성이나 사회적 책임을 다하도록 하거나 수익에 무관한 사외이사를 선임하도록 요구하는 것은 성장을 방해할 뿐 아니라 기금의 수익을 떨어뜨리는 직접적 간섭을 하는 것과 다르지 않다.
최근 다보스포럼에서 논의된 바와 같이 자본주의는 주주자본주의(stockholder’s capitalism)에서 이해관계자 자본주의(stakeholder’s capitalism)로 전환되고 있다. 그러나 이해관계자 자본주의도 기업의 수익을 극대화하는 과정에서 나타난 현상일 뿐 이해관계자의 이익을 극대화하는 것이 목적이 아니다. 기업의 운명은 기업이나 주주가 스스로 결정하도록 해야지 정부가 수익 이외의 목적을 위하여 철학이나 이념을 강요해서는 안 된다.
국민연금기금 주주권행사의 문제점과 정책방향
국민연금기금은 제도가 도입된 1988년 이후 국민들이 자신들의 노후보장을 위하여 소득의 일부를 매월 떼어 형성한 국민들의 귀중한 자산이다. 지금까지 기금이 급속히 늘어나면서 유지되어 온 것도 어느 나라에서도 볼 수 없는 초현실적 상황의 하나이다. 국민연금기금은 2019년 11월말 724조원에서 2041년에는 1,770조원(국민연금재정추계위원회, 『국민연금 장기재정추계, 국민연금 제도 및 기금운용 개선방향』, 2018.11.)까지 증가할 것이다.
국민연금 기금의 규모가 2018년 국내총생산 대비 약 38% (2018년 국내총생산은 1,893조원임.) 수준이고, 2020년 국가예산인 513조원보다 훨씬 더 크다. 이제는 단순히 수익률 제고 뿐 아니라 국가경제의 핵심적 자금조달원으로서 경제적 안정에 기여해야 하고, 또 투자에 따른 사회적 책임도 다하도록 하는 사회 경제적 요구가 점증하게 되었다.
국민연금기금이 자본시장에서 차지하는 비중이 높아짐에 따라 영향력을 자본시장의 효율성 개선, 공공성, 더 나아가 기업의 구조조정에까지 침습시키려는 움직임이 확대되어 왔다. 2003년에는 장기적 안정성, 수익성, 공공성, 2005년에는 유동성이 추가되고, 2006년에는 운용독립성이, 작년에는 ESG(환경․사회․지배구조)를 통한 스튜어드십코드의 적용을 의무화했다.
이러한 변화는 결국 기업활동이 이익극대화를 위한 목적에서 이탈하게 하여 투자수익률을 낮출 수밖에 없다. 따라서 국민연금기금 및 지배구조는 수익률의 극대화를 통하여 국민들의 노후자금으로 배분되어야 한다는 본질이 절대 훼손되어서는 안 된다. 그렇지 않으면 가입자들은 보험료를 더 내거나 급여를 더 감액당해야 하는 상황이 되어 심각한 사회경제적 갈등으로 이어지게 된다.
‘국민연금의 경영참여 주주권 행사 가이드 라인(지침)’은 자산운용과정에서 국민연금의 재무적 요인 외에 ESG 요소를 반드시 고려하도록 강제했다. 그리고 이를 주주권행사에 반영하도록 하였다. 아무리 스튜어드십코드의 취지가 좋고 이의 적용을 구체화한다고 해도 개별 기업들에게 적용해야 하는 상황은 다 다르다. 기업 최적의 지배구조나 경영권 문제는 직접 이해관계를 가진 시장이 평가하는 것이지 직접적 투자당사자가 아닌 기금위원회에서 통합적으로 결정하고 해결할 수 있는 문제가 아니다.
스튜어드십코드를 정부가 일방적으로 적용했을 경우 성격상 불이익을 받는 기업이나 산업도 적지 않을 것이다. 특히 환경문제에 있어서는 화학 및 정유 산업부문 등은 직접적인 영향을 받는다. 사회문제에 있어서 노동집약적 산업이나 경영상 CEO의 강한 리더십이 필요하거나 미래지향적 신생산업의 경우 등도 직접적 영향을 받게 될 것이다. 문제는 이러한 운용원칙이 추가되면서 기업들은 투자대상의 선택에 있어서 제약을 받을 수 밖에 없고 결국은 주가가 하락할 수 밖에 없다. 따라서 연성준칙인 스튜어드십코드를 통한 주주권행사의 문제를 최소화하고, 기업들이 스스로 ESG의 문제를 합리적으로 접근하도록 제도적 정비를 해야 한다.
우선, 기금운용사가 투자기업에 대한 ESG를 판단하고 각자 스스로 주주권을 행사하도록 해야 한다. 기금운용사는 ESG활동을 국민연금기금위원회에 보고하도록 해야 한다. 이는 기금운용사가 사적 이익을 극대화하기 위하여 투자대상기업에 대하여 지나치게 간섭하는 것을 견제하기 위한 것이다. 현재는 위탁 투자한 기업들의 주주권을 모두 국민연금기금이 통합하여 행사하고 있다.
둘째, 위탁기관의 수익률 성과와 운용보수를 연계시켜서 책임있는 투자가 가능하게 해야 한다. 또한, 공적기금이므로 위탁기관별로 수익과 운용보수를 매년 분기별로 공개해야 한다. 현재는 보수가 성과에 연계되어 있지 않다. ESG를 통한 투자가 자칫 기금운용사에게 낮은 수익률 성과에 대한 면제부가 되어서는 안 된다. 성과가 없으면 보수도 없다는 원칙이 수립되어야 수익률 제고가 가능하다.
셋째, 투자대상기업의 지배구조 뿐 아니라 기금운용사의 지배구조도 투자 기업보다 더 엄격하게 준수해야 한다. 즉, 기금운용사도 자체적으로 스튜어드십코드를 도입할 것을 요구해야 한다. 왜곡된 지배구조의 기금운용사가 투자대상기업에 대하여 올바른 지배구조의 개선을 요구할 수 없다.
넷째, 스튜어드십코드를 운용하는 기금운용위원회 위원들에 대한 규정 및 관리가 강화되어야 한다. 금융위원회 위원 및 전문위원들에 대하여 경력, 실적, 성과, 보수 등이 분기별 혹은 연도별로 투명하게 공개되어야 한다. 이들은 정부의 일반 관리직들이나 일반 위원회 위원들과 업무의 성격이 전혀 다르다. 이들의 결정은 국민들이 40여년 이상 쌓아둔 기금의 금전적 성과를 결정하는 핵심적 요소다. 따라서 그들에 대한 국민들의 절대적 신뢰가 있어야 하고, 또 그래야 국민연금의 신뢰가 쌓인다. 국민연금기금 운용의 책임자는 임명 전에 전문가를 중심으로 한 공개 ‘국회청문회’도 의무화해야 한다.
마지막으로, 최근 발표된 ‘공정경제 3법’의 시행령 개정안에서 자본시장법 시행령 제154조는 경영권 영향 목적의 명확화라는 명분에서 주주의 기본권리인 배당과 관련된 주주활동, 공적연기금 등의 사전에 공개한 원칙에 따른 기업지배구조 개선을 위한 정관변경추진, 회사임원의 위법행위에 대한 상법상 권한 행사 등을 경영권에 영향을 주기위한 목적의 활동 범위에서 제외하였다.
그러나 이러한 사항들은 명확히 기업경영에 간섭하는 것일 뿐 아니라 국민연금기금의 ESG 주주권 행사와 관련될 경우 매우 심각한 경영간섭이 된다. 즉, 국민연금기금은 경쟁시장의 일반 기금이 아니라 공공선이라는 미명 하에 운용주체의 이해관계를 극대화하는 ‘적폐기금’이 될 수 있다. 따라서 시행령의 개정과 함께 국민연금기금의 주주권을 보유지분율에 관계없이 선진국 수준인 2-3%수준 이내로 제한해야 한다.
시장경제에서 기업들은 경제적 지대를 추구하는 기회주의(opportunism)으로 연명하는 경제주체이다. 기업은 끊임없이 새로운 사업 기회를 탐색하고 투자함으로써 수익을 내야 한다. 성장하지 않으면 순간 퇴출이 다반사인 것이 기업 환경이다. 따라서 이들에게 외부적으로 공공성이나 사회적 책임을 다하도록 하거나 수익에 무관한 사외이사를 선임하도록 요구하는 것은 성장을 방해할 뿐 아니라 기금의 수익을 떨어뜨리는 직접적 간섭을 하는 것과 다르지 않다.
최근 다보스포럼에서 논의된 바와 같이 자본주의는 주주자본주의(stockholder’s capitalism)에서 이해관계자 자본주의(stakeholder’s capitalism)로 전환되고 있다. 그러나 이해관계자 자본주의도 기업의 수익을 극대화하는 과정에서 나타난 현상일 뿐 이해관계자의 이익을 극대화하는 것이 목적이 아니다. 기업의 운명은 기업이나 주주가 스스로 결정하도록 해야지 정부가 수익 이외의 목적을 위하여 철학이나 이념을 강요해서는 안 된다.
김원식 (건국대 경영경제학부 교수)
출처- 경총e매거진 2020. 2.12[칼럼]
<원문>http://emagazine.kef.or.kr/archives/14551