평등은 민주주의에서 중요한 가치 중에 하나이다. 민주주의를 실현하기 위한 방법인 선거제도에서도 평등은 핵심적인 가치이다. 평등하지 못한 선거는 민주주의 원리를 침해하는 것이다. 그래서 헌법은 제41조 제1항과 제67조 제1항에서 선거의 원칙으로 평등선거를 규정하고 있다. 물론 헌법의 평등선거원칙은 헌법 제11조 제1항의 평등원칙이 선거제도에 적용된 것이라고 볼 수 있다.
선거제도가 발전하는 과정에서 논란이 됐던 것 중에 하나가 연령과 신분에 의한 제한선거와 신분에 따른 차등선거였다. 차등선거란 불평등선거를 말하는 것으로 사회적 신분이나 종교, 성별 등에 따라 선거권을 공평하게 나눠주지 않고 복수투표가 가능하도록 하는 등 차별해 투표하도록 하는 것을 말한다. 선거에서 선거권자가 1표의 투표권만 행사하는 것은 평등선거에 있어서 가장 기본적이다. 즉 1인 1표가 평등선거에 있어서 가장 기본적인 내용인 것이다.
평등선거의 기본이 되는 1인 1표제는 투표에 있어서 수적 평등을 의미하는 것으로 복수투표제를 부정하는 것이다. 그런데 선거권자인 투표권자의 입장에서 보면 단순히 1표의 수적 평등만으로 선거에서 평등원칙이 적용되는 것인지에 대해 의문이 생길 수 있다. 왜냐하면 지역구의 경우 선거구마다 선거권자의 수가 다르기 때문에 편차가 큰 선거구 간에는 1표의 가치가 다르기 때문이다.
헌법 제41조 제3항에는 국회의원의 선출방식을 규정하고 있는데, 이에 따르면 선거구와 비례대표제의 방식으로 국회의원을 선출하도록 하고 있다. 헌법에 근거해 공직선거법은 제20조에서 비례대표제는 전국을 단위로 하고, 지역에서 선출하는 국회의원은 당해 의원의 선거구를 단위로 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제21조 제2항을 보면 하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 수는 1인으로 한다고 규정하고 있다.
공직선거법은 지역선거구에서 1인을 선출한다고 규정함으로써 각 지역구의 선거권자 투표권의 평등문제가 중요한 요소가 됐다. 모든 지역구의 표가 평등해지려면 지역구의 인구편차가 없어야 한다. 그런데 어떤 방식으로 선거구를 획정하더라도 선거구 간의 인구편차를 없애거나 줄이기는 쉽지 않다. 이로 인해 지역구에서는 선거구획정이 중요한 문제로 떠오르게 됐다. 이 문제가 처음 불거진 미국은 자신이 속한 정당에게 유리하도록 선거구를 조정했던 주지사의 이름을 따서 게리맨더링(gerrymandering)이라고 했다.
게리맨더링은 특정 정당에게 유리하도록 자의적으로 선거구를 획정해 투표가치를 불평등하게 만드는 것으로 위헌이다. 우리나라는 선거구획정을 공정하게 하기 위해 공직선거법 제24조에 국회의원선거구획정위원회에 관한 규정을 두고 있다. 그런데 현실적으로 선거구 간의 인구편차를 1대 1로 만드는 것은 거의 불가능하다. 독일과 일본의 경우도 2대 1을 허용하고 있다.
헌법재판소는 선거구 간 인구편차에서 1995년 결정에서 4대 1이었던 것을, 2001년에는 3대 1, 그리고 2014년에는 2대 1을 넘어가는 것은 평등선거에 위배된다고 하여, 투표가치의 평등이 평등선거에서 중요하다는 것을 확인하면서 선거구 간 인구편차를 줄여야 한다고 말한다.
평등선거와 투표가치의 평등
평등은 민주주의에서 중요한 가치 중에 하나이다. 민주주의를 실현하기 위한 방법인 선거제도에서도 평등은 핵심적인 가치이다. 평등하지 못한 선거는 민주주의 원리를 침해하는 것이다. 그래서 헌법은 제41조 제1항과 제67조 제1항에서 선거의 원칙으로 평등선거를 규정하고 있다. 물론 헌법의 평등선거원칙은 헌법 제11조 제1항의 평등원칙이 선거제도에 적용된 것이라고 볼 수 있다.
선거제도가 발전하는 과정에서 논란이 됐던 것 중에 하나가 연령과 신분에 의한 제한선거와 신분에 따른 차등선거였다. 차등선거란 불평등선거를 말하는 것으로 사회적 신분이나 종교, 성별 등에 따라 선거권을 공평하게 나눠주지 않고 복수투표가 가능하도록 하는 등 차별해 투표하도록 하는 것을 말한다. 선거에서 선거권자가 1표의 투표권만 행사하는 것은 평등선거에 있어서 가장 기본적이다. 즉 1인 1표가 평등선거에 있어서 가장 기본적인 내용인 것이다.
평등선거의 기본이 되는 1인 1표제는 투표에 있어서 수적 평등을 의미하는 것으로 복수투표제를 부정하는 것이다. 그런데 선거권자인 투표권자의 입장에서 보면 단순히 1표의 수적 평등만으로 선거에서 평등원칙이 적용되는 것인지에 대해 의문이 생길 수 있다. 왜냐하면 지역구의 경우 선거구마다 선거권자의 수가 다르기 때문에 편차가 큰 선거구 간에는 1표의 가치가 다르기 때문이다.
헌법 제41조 제3항에는 국회의원의 선출방식을 규정하고 있는데, 이에 따르면 선거구와 비례대표제의 방식으로 국회의원을 선출하도록 하고 있다. 헌법에 근거해 공직선거법은 제20조에서 비례대표제는 전국을 단위로 하고, 지역에서 선출하는 국회의원은 당해 의원의 선거구를 단위로 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제21조 제2항을 보면 하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 수는 1인으로 한다고 규정하고 있다.
공직선거법은 지역선거구에서 1인을 선출한다고 규정함으로써 각 지역구의 선거권자 투표권의 평등문제가 중요한 요소가 됐다. 모든 지역구의 표가 평등해지려면 지역구의 인구편차가 없어야 한다. 그런데 어떤 방식으로 선거구를 획정하더라도 선거구 간의 인구편차를 없애거나 줄이기는 쉽지 않다. 이로 인해 지역구에서는 선거구획정이 중요한 문제로 떠오르게 됐다. 이 문제가 처음 불거진 미국은 자신이 속한 정당에게 유리하도록 선거구를 조정했던 주지사의 이름을 따서 게리맨더링(gerrymandering)이라고 했다.
게리맨더링은 특정 정당에게 유리하도록 자의적으로 선거구를 획정해 투표가치를 불평등하게 만드는 것으로 위헌이다. 우리나라는 선거구획정을 공정하게 하기 위해 공직선거법 제24조에 국회의원선거구획정위원회에 관한 규정을 두고 있다. 그런데 현실적으로 선거구 간의 인구편차를 1대 1로 만드는 것은 거의 불가능하다. 독일과 일본의 경우도 2대 1을 허용하고 있다.
헌법재판소는 선거구 간 인구편차에서 1995년 결정에서 4대 1이었던 것을, 2001년에는 3대 1, 그리고 2014년에는 2대 1을 넘어가는 것은 평등선거에 위배된다고 하여, 투표가치의 평등이 평등선거에서 중요하다는 것을 확인하면서 선거구 간 인구편차를 줄여야 한다고 말한다.
김상겸 (동국대 교수)
출처-천지일보 2019. 1.24[칼럼]
<원문>http://www.newscj.com/news/articleView.html?idxno=595401