책임총리제의 허실 - 석종현
	2003-10-13
책임총리제의 허실 이른바 ‘책임총리제’의 문제가 다시 정가의 현안으로 떠오르고 있다. 이런 논의에는 노무현 대통령이 지난 대선에서 제시한 분권형 ‘책임총리제’ 공약이 배경으로 깔려 있다. 노 대통령의 취임 후 국무총리가 헌법상의 권한을 실질적으로 행사할 것을 요청하는 뜻에서 책임총리가 될 것을 요망하는 여론이 조성됐고, 이제 다시 그 공약의 이행조건이 되는 총선을 앞둔 시점에서 정쟁의 초점으로 부각되고 있는 것이다. 그러나 우리는 먼저 헌법에서 국무총리제가 규정된 참뜻을 생각해 볼 필요가 있다. 국무총리는 제헌 당시부터 규정돼 왔다. 우리 헌정사에서 국무총리는 의원내각제 시행 시기나 헌법으로 폐지된 수년간의 짧은 기간을 제외하고는 우리 헌법상 행정부의 제2인자로서 지위를 유지해 왔다. 따라서 제헌 이후 국무총리는 대체로 막강한 권한을 가진 대통령의 일방적 독주를 행정부 내부에서나마 견제하고자 의원내각제적 요소가 가미된 것으로 이해하는 것이 일반적이다. 그럼에도 지금까지 우리의 헌정사에서 국무총리가 이와 같은 기대를 충족시켰던 예는 없었다. 대통령제를 채택한 헌법은 대통령에 대한 견제기능을 수행할 수 있을 만큼의 권한을 총리에게 부여하지 못했고, 따라서 총리의 견제역할은 애초부터 불가능했던 것이다. 그런 상황에서 대통령은 이 형식적 제2인자의 지위에 명망가를 발탁해 민심을 모은 다음 불리한 정국이 닥치는 경우 그를 경질함으로써 일종의 상황타개를 위한 ‘소모품’으로 총리직을 이용해 온 것이 현실이다. 여기에서 국무총리제를 폐지하고 부통령제를 채택하자는 논의도 등장했다. 그러나 부통령제도 단점이 있고, 국무총리제는 우리 헌정에서 하나의 굳어진 관행이라 본다면 폐지만이 능사는 아니다. 여기서 생각해낸 것이 책임총리제다. 총리가 실질적으로 권한을 행사하도록 대통령이 권한을 부여하면 될 것이고, 그리 되면 마치 이원적 집정부제 하에서와 같은 효과를 거둘 수 있다는 주장이다. 이 주장에는 현행 헌법상 총리의 국무위원 임명제청권과 해임건의권을 실질화한다는 내용에서부터 이원적 집정부제 하의 총리처럼 거의 모든 행정권을 행사하게 한다는 내용까지 포함돼 있다. 노 대통령의 공약은 후자인 이원적 집정부제 하의 총리와 유사한 것이다. 문제는 현행 헌법 하에서 과연 가능하겠느냐 하는 점이다. 더욱이 대통령이 마음먹고 권한을 부여하기만 하면 이원집정부적인 헌정운영도 가능하다는 주장은 너무 순진한 생각이라고 보아야 옳을 것 같다. 권력의 속성이 그런 식의 권한분장을 결코 허용하지 않는다는 점은 쉽게 알 수 있다. 현행 헌법이 국무총리의 그러한 권한을 실질화하기 위해서 예전의 헌법들보다 특별한 배려를 한 흔적도 없다. 또 가령 이원집정부식의 권한분장을 행한다면 그것은 대통령의 책임을 모호하게 해 대통령제 헌법의 근본취지에 반하는 것이 된다. 책임총리제를 주장하는 사람들은 현행 헌법 하에서 이원집정부적 운영 같은 것을 헌법관행으로 정착시키고자 하는 이른바 헌법변천(변질)의 이론을 염두에 두고 있는 것 같으나, 이같은 발상은 실질적으로 어려운데다 분명히 위헌적인 것이다. 이것은 헌법 변천의 일반이론에 비추어도 분명히 헌법변천의 한계를 넘는다. 대통령의 지나치게 큰 권한을 견제한다고 불가능에 가까운 책임총리제를 도입해 문제의 본질을 호도해서는 안 된다. 그런 방향의 정도는 이원집정부제로의 개헌이다. 石琮顯 (단국대 법학 교수 / 시민회의 공동대표) 출처 - 세계일보 2003. 10. 13 시론