'적벽부'의 시인으로 유명한 송나라의 소동파는 "독서가 만권에 달하여도 법률은 읽지 않는다(讀書萬卷不讀律)"고 자랑하다가 사상 초유의 필화(筆禍)사건으로 비화되어 감옥에 갇혔다. 왜 소동파는 법률을 읽지 않은 것을 자랑하였을까? 당시 정치적 실세였던 왕안석이 신법(新法)을 통해 강력한 개혁정책을 추진하자 정치적 입장을 달리하였던 소동파가 왕안석의 신법에 반대하며 예(禮)로써 나라를 다스릴 것을 주장하였다. 그리고 왕안석의 신법이 백성들의 삶을 피폐하게 만든다고 생각한 것도 그 이유가 되었다. 소동파가 처한 정치적 상황과 다르지만 이른바 '국회선진화법'을 둘러싼 여야의 정치논쟁을 보면 '법률은 읽지 않는다'고 갈파한 소동파의 심정이 이해가 간다.
국회선진화법은 2010년 12월 4대강사업 관련 법안과 새해 예산안이 날치기 처리되면서 여야 의원간 주먹다짐으로 유혈사태가 빚어지자 '폭력국회'에 대한 반성으로 태어났다. 핵심내용은 여야간 물리적 충돌을 방지하고, 국회의장의 직권상정을 엄격히 제한하며, 미합의 법안의 본회의 상정의 경우 재적의원 5분의3 이상이 찬성해야만 통과되도록 합의요건을 강화한 것이다. 민주당이 9월 정기국회 복귀를 선언하면서 국회선진화법을 통한 고강도 대여투쟁을 예고하면서 국회선진화법은 '식물국회'의 주범으로 전락해 있다.
국회선진화법의 위헌성 여부는 다음과 같다. 첫째, 국회선진화법이 헌법상 자유민주적 기본질서에 포함돼 있는 다수결원칙에 위배된다. 둘째, 한 표만 더 얻어도 대통령이 되고 다수당이 되는데 국회선진화법은 국민의 뜻을 거스르는 식물국회법이 되고 있다. 셋째, 여야 이견이 있는 법안을 본회의에 상정할 때 재적의원 5분의3 이상의 찬성을 명시한 법조항은 과반 출석과 과반 찬성을 본회의 의결요건으로 규정한 헌법 제49조에 위배된다.
위의 논지의 타당성 여부를 검토해 보자. 첫째, 자유민주적 기본질서에는 다수의 지배, 자유로운 투표에 의한 다수의 확정 등이 포함된다. 그런 측면에서 국민의 다수의 지배원칙을 실질적으로 배제하는 국회선진화법은 문제가 없지 않다. 둘째, 정당은 정권쟁취를 목적으로 선거에 참여하여 다수당이 됨으로써 책임정치를 통해 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는데, 국회선진화법은 실질적인 다수당의 지배를 불가능하게 하고 있다. 셋째, 우리 헌법은 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있다(헌법 제49조). 헌법상 특별정족수를 규정하고 있는 경우는 ①법률안에 이의가 있어 대통령이 재의를 요구한 법률안의 재의는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의2 이상의 찬성, ②헌법개정안의 의결, 의원의 제명, 의원의 자격심사, 대통령에 대한 탄핵소추의 발의, 대통령 이외의 자에 대한 탄핵소추의결, 국회의장의 선출 등은 국회재적의원 과반수의 찬성, ③국무총리 등에 대한 해임건의발의, 대통령 이외의 자에 대한 탄핵소추 등은 재적의원 3분의1 이상의 찬성으로 하고 그 의결은 재적의원 과반수의 찬성으로 한다. 생각건대, 헌법상 특별정족수를 규정한 경우와 비교하더라도 국회선진화법의 재적의원 5분의3 이상이 찬성해야만 통과될 수 있도록 합의요건을 정한 것은 헌법이 허용한 범위를 명백히 넘는다. 그리고 의결정족수는 의안을 유효하게 의결하는 데 필요한 최소한의 의원수를 말하기 때문에 의결정족수의 본질에도 명백히 위배된다.
예산안과 민생입법 처리라는 막중한 헌법적 책무를 수행해야 할 국회가 당리당략 차원에서 국회선진화법을 악용하여 '국회입법엔진'을 끈다면 이는 국회기능정지를 초래하는 중대한 사태가 아닐 수 없다. 이제라도 여야는 '국회선진화법'을 화두(話頭)로 들고 참선정진하여 당리당략을 떠나 국가와 국민을 위해 진정 '좋은 법'이 어떤 것인지, 몸싸움 방지하면서도 법률안을 신속하게 처리할 수 있는 방안이 어떤 것인지에 대한 진지한 '깨달음'을 얻어 '실천궁행'하기를 기대한다.
'적벽부'의 시인으로 유명한 송나라의 소동파는 "독서가 만권에 달하여도 법률은 읽지 않는다(讀書萬卷不讀律)"고 자랑하다가 사상 초유의 필화(筆禍)사건으로 비화되어 감옥에 갇혔다. 왜 소동파는 법률을 읽지 않은 것을 자랑하였을까? 당시 정치적 실세였던 왕안석이 신법(新法)을 통해 강력한 개혁정책을 추진하자 정치적 입장을 달리하였던 소동파가 왕안석의 신법에 반대하며 예(禮)로써 나라를 다스릴 것을 주장하였다. 그리고 왕안석의 신법이 백성들의 삶을 피폐하게 만든다고 생각한 것도 그 이유가 되었다. 소동파가 처한 정치적 상황과 다르지만 이른바 '국회선진화법'을 둘러싼 여야의 정치논쟁을 보면 '법률은 읽지 않는다'고 갈파한 소동파의 심정이 이해가 간다.
국회선진화법은 2010년 12월 4대강사업 관련 법안과 새해 예산안이 날치기 처리되면서 여야 의원간 주먹다짐으로 유혈사태가 빚어지자 '폭력국회'에 대한 반성으로 태어났다. 핵심내용은 여야간 물리적 충돌을 방지하고, 국회의장의 직권상정을 엄격히 제한하며, 미합의 법안의 본회의 상정의 경우 재적의원 5분의3 이상이 찬성해야만 통과되도록 합의요건을 강화한 것이다. 민주당이 9월 정기국회 복귀를 선언하면서 국회선진화법을 통한 고강도 대여투쟁을 예고하면서 국회선진화법은 '식물국회'의 주범으로 전락해 있다.
국회선진화법의 위헌성 여부는 다음과 같다. 첫째, 국회선진화법이 헌법상 자유민주적 기본질서에 포함돼 있는 다수결원칙에 위배된다. 둘째, 한 표만 더 얻어도 대통령이 되고 다수당이 되는데 국회선진화법은 국민의 뜻을 거스르는 식물국회법이 되고 있다. 셋째, 여야 이견이 있는 법안을 본회의에 상정할 때 재적의원 5분의3 이상의 찬성을 명시한 법조항은 과반 출석과 과반 찬성을 본회의 의결요건으로 규정한 헌법 제49조에 위배된다.
위의 논지의 타당성 여부를 검토해 보자. 첫째, 자유민주적 기본질서에는 다수의 지배, 자유로운 투표에 의한 다수의 확정 등이 포함된다. 그런 측면에서 국민의 다수의 지배원칙을 실질적으로 배제하는 국회선진화법은 문제가 없지 않다. 둘째, 정당은 정권쟁취를 목적으로 선거에 참여하여 다수당이 됨으로써 책임정치를 통해 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는데, 국회선진화법은 실질적인 다수당의 지배를 불가능하게 하고 있다. 셋째, 우리 헌법은 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있다(헌법 제49조). 헌법상 특별정족수를 규정하고 있는 경우는 ①법률안에 이의가 있어 대통령이 재의를 요구한 법률안의 재의는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의2 이상의 찬성, ②헌법개정안의 의결, 의원의 제명, 의원의 자격심사, 대통령에 대한 탄핵소추의 발의, 대통령 이외의 자에 대한 탄핵소추의결, 국회의장의 선출 등은 국회재적의원 과반수의 찬성, ③국무총리 등에 대한 해임건의발의, 대통령 이외의 자에 대한 탄핵소추 등은 재적의원 3분의1 이상의 찬성으로 하고 그 의결은 재적의원 과반수의 찬성으로 한다. 생각건대, 헌법상 특별정족수를 규정한 경우와 비교하더라도 국회선진화법의 재적의원 5분의3 이상이 찬성해야만 통과될 수 있도록 합의요건을 정한 것은 헌법이 허용한 범위를 명백히 넘는다. 그리고 의결정족수는 의안을 유효하게 의결하는 데 필요한 최소한의 의원수를 말하기 때문에 의결정족수의 본질에도 명백히 위배된다.
예산안과 민생입법 처리라는 막중한 헌법적 책무를 수행해야 할 국회가 당리당략 차원에서 국회선진화법을 악용하여 '국회입법엔진'을 끈다면 이는 국회기능정지를 초래하는 중대한 사태가 아닐 수 없다. 이제라도 여야는 '국회선진화법'을 화두(話頭)로 들고 참선정진하여 당리당략을 떠나 국가와 국민을 위해 진정 '좋은 법'이 어떤 것인지, 몸싸움 방지하면서도 법률안을 신속하게 처리할 수 있는 방안이 어떤 것인지에 대한 진지한 '깨달음'을 얻어 '실천궁행'하기를 기대한다.
김재광 (선문대 교수·법학 / 바른사회 운영위원)
출처 - 한국일보 2013. 10. 2 오피니언
<원문>http://news.hankooki.com/lpage/opinion/201310/h20131002033152121990.htm