디트로이트시 파산의 교훈 - 현진권
	2013-07-26
디트로이트시 파산의 교훈 미국 디트로이트시가 파산했다. 미국 자동차산업의 상징으로 한국에도 명성을 떨친 대표적인 도시의 파산 소식은 놀라움과 함께 미국처럼 세계 최고의 경제강국이자 민주주의가 발달한 국가에서, 어떻게 이런 일이 벌어질 수 있었을까 하는 의문을 낳고 있다. 그리고 우리나라에서라면 이 정도 수준의 도시가 (이유에 관계없이) 파산할 수 있을까하는 질문을 해보게 된다. 결론적으로 한국에선 절대 파산할 수 없다. 미국의 ‘연방파산법’과 같은 법조문의 유무 때문이 아니라, 정치권과 국민여론이 절대 파산하도록 두지 않을 것이기 때문이다. 아마 우리나라에서라면 중앙정부의 엄청난 예산지원으로 파산지경의 도시를 살릴 것이다. 왜 우린 이렇게 다르게 생각할까? 어떤 것이 국가전체에 유익한 방향일까? 디트로이트시의 파산을 통해 우리의 분권구조를 생각해 본다. 한국에서 ‘분권(decentralization)’이란 용어는 매력적이지만, 그 의미를 제대로 이해하는 사람은 드물다. 분권하면, 주민이 자치단체장을 직접 뽑는 ‘정치분권’을 생각하는데, 이는 낮은 단계의 분권이다. 분권의 핵심은 ‘재정분권’이며, 지방마다 ‘권한과 책임’의 원칙을 적용하는 것이다. 지방마다 특색을 살려서 마음대로 지출하되, 그 부담은 해당 지방주민이 진다는 원리다. 소득보다 지출이 많으면 개인이 파산하듯이, 지방정부도 세입보다 세출이 많은 구조가 지속되면 파산한다. 그래서 자치단체장은 항상 수입과 지출을 맞추면서, 지방주민들이 가장 좋아하는 지출이 뭔지를 고심한다. 그러나 수입을 고려하지 않고, 방만한 지출을 하면, 디트로이트시처럼 파산하게 된다. 그러나 우리처럼 국민들의 감성과 정치권의 압력을 고려해서 중앙정부가 국민 세금으로 보전하면, 재정분권의 원칙은 무너진다. 이후엔 어떤 현상이 일어날까? 지방정부는 항상 세입보다 높은 세출을 할 것이고, 그 차액을 중앙정부에 요구할 것이다. 지방의 호화청사, 경제성 없는 경전철 건설, 빚만 남기는 국제행사 유치 등이 여기에 속한다. 결국 지방의 ‘낭비하기 경쟁’에 국민세금이 투입됨으로써, 한국경제가 파산의 수순을 밟게 된다. 지방정책의 핵심은 ‘권한과 책임’이 되어야 한국에선 ‘분권’과 ‘균형’을 같은 것으로 생각하는 경향이 있다. 분권되면 균형이 이루어진다는 논리이나, 현실은 완전히 다르다. 분권과 균형은 아무런 연관성이 없다. 분권원칙이 적용되었기에 디트로이트시와 같은 파산이 존재한다. 파산이 존재하지 않으면 분권원칙도 없다. 그럼에도 불구하고, 많은 지방전문가들과 정치인들은 분권을 애기하면서, 지방균형을 주장한다. 이때 가장 사용되는 지표가 ‘지방재정자립도’다. 분자는 자주재원인 지방세수이며, 분모는 자주재원과 중앙의 이전재원을 합한 것으로 자주재원의 비중을 나타낸다. 이 지표의 용어가 매우 감성적이라 지방재정의 균형을 나타내는 지표로 보편적으로 사용되었다. 그러나 이 지표는 ‘분권원칙’을 훼손하는 허구의 개념이다. 지방이 중앙재원을 더 확보할수록, 지방재정 자립도는 오히려 낮아지기 때문이다. 자립도가 낮아서 중앙재원을 요구하는 지표로 사용되나, 중앙에서 주면 줄수록 낮아진다. 지방정부 입장에선 마법의 지표다. 지자체들의 평균 재정자립도가 50% 수준이란 지표로 지방재정의 심각성을 애기한다. 이는 세입보다 세출수준이 두배 높다는 말이다. 지방재정자립도를 높이는 것만을 목표로 삼을 때 택할 수 있는 정책방향은, 아이러니하게도, 중앙의 이전재원을 전부 없애버리는 것이다. 그러면 모든 지자체의 재정자립도는 100%가 된다. 이 사실은 지금 우리가 사용하는 지표가 얼마나 논리적으로 허구의 지표인지를 알 수 있다. 지방에서 많이 제시하는 또 다른 지표가 있다. 지방세 수입만으로 공무원 인건비조차 감당하지 못 하는 지자체가 전체의 절반이 넘는다는 하소연이다. 얼마나 지방이 열악하면 이 지경이겠는가를 보여주는 지표로, 중앙의 재원이전을 요구할 때 빠짐없이 등장하는 논리다. 그러나 민간의 경우엔 어떻게 할까 생각해 보자. 종업원 인건비도 못 주게 되는 기업은 기업 간 합병, 일부 종업원 해고 등 특단의 조치가 있을 것이다. 그러나 열악한 지방재정에 처한 어떤 지방정부도 지방간 합병 혹은 공무원의 구조조정을 애기하지 않는다. 오히려 열악하다는 지방 어디를 가도, 그 지방에서 가장 좋은 건물은 행정관청이다. 지방정책의 핵심은 정책방향을 우선 정립하는 것이며, 이는 ‘분권’과 ‘균형’ 중 선택문제이다. ‘분권’을 통해 ‘균형’을 달성한다는 억지를 부려선 안된다. 미국 디트로이트시의 파산을 보면서 우리가 얻어야 하는 교훈은 ‘권한과 책임’이란 분권 원칙이 지방정책의 핵심이 되어야 한다는 것이다. 도시가 파산할 수 있기 때문에, 모든 지방은 분권원칙을 받아들이게 된다. 파산이라는 장치 없이 균형이 우선하는 지방정책은 본질적으로 지방의 낭비를 수반할 수밖에 없다. 대학에서 F 학점이 존재하는 이유는 공부를 잘하지 못한 학생을 미워해서가 아니라 F 학점이 있음으로 인해 모든 학생들이 열심히 공부하는 유인책을 주기 때문이다. 당장 파산한 도시를 보면 애처롭고, 중앙정부의 재정도움의 손짓을 기대하지만, 이러한 감성적 쏠림에 휩쓸려 가다보면 분권의 기본틀은 깨지게 된다. 지방정책의 핵심에 ‘분권’을 둬야 한다. 일례로 보육정책도 현행처럼 모든 지방이 똑같이 추진할 필요가 없다. 필요한 세출은 지방마다 다르므로, 지방이 스스로 세출구조를 짜도록 해야 한다. 이른바 ‘세출분권’이다. 이를 책임지는 주민들의 재정부담도 자유로운 세입정책인, ‘세입분권’을 통해 이뤄져야 해야 한다. 중앙정부의 지방에 대한 재정도움은 한계적이며 부분적으로 이루어져야 한다. 분권에 우선해서 균형원칙이 작동하면, 우리의 지방문제는 영원히 풀 수 없는 과제가 된다. 결론적으로 파산하는 도시가 있어야 한국이라는 나라 전체가 파산하지 않는다. 현진권 (한국경제연구원 사회통합센터소장 / 바른사회 운영위원) 출처 - 데일리안 2013. 7. 25 경제 <원문>http://www.dailian.co.kr/news/view/361952/?sc=naver