'바람직한 헌법 개정안 방향 모색' 토론회

<일 시>2018년 4월 25일(수) 11:00-13:00
<장 소>프란치스코 교육회관 430호
<주 최>바른헌법 연구회 · 바른사회시민회의
<프로그램>
[사 회]
박인환 (건국대 행정대학원 교수)
[발 제]
전삼현 (숭실대 법학과 교수)
[토 론]
김상겸 (동국대 법과대학 교수)
이인철 (변호사)
최창규 (명지대 경제학과 교수)

국민들이 원하는 헌법 개정은 제왕적 대통령제의 폐해를 예방하는 것으로,
①제왕적 대통령권한의 축소
②국회권력의 축소
③헌법수호의지 강화
④재정운용 남용방지
⑤경제적 자유 보장 등의 내용으로.

헌법은 국가의 질서와 안정을 도모하는 기본원리이며 국민의 기본권을 보장하는 근본적인 규범이다. 헌법 개정은 더 나은 미래를 위한 기준이어야 할 것이다.

지난 3월 26일 문재인 대통령은 개헌안을 발의했음. 국민이 원하는 헌법 개정은 제왕적 대통령의 폐해를 예방하는 것이나, 정부가 발의한 개헌안은 대통령의 권한을 강화하는 방향으로 발의되었다. 대한민국 헌법은 모든 국민은 인간의 존엄성 가치의 기본에 자유민주주의와 시장경제의 체제에 흔들림이 있어서는 안 될 것이다. 국민이 주인되는 개헌으로 이루어져야 할 것이다.

이에 정부가 발의한 개헌안을 평가하고 대안 모색을 통해 국민들이 행복을 추구할 수 있는 기틀을 마련하고자, 토론회를 개최했다.

박인환 건국대 행정대학원 교수의 사회로 진행되는 토론회에서 ▲전삼현 숭실대 교수가 발제를 맡았다. 이어 ▲김상겸 동국대 교수 ▲이인철 변호사 ▲최창규 명지대 교수가 발제에 대한 토론을 펼쳤다.


■ <발제> 전삼현 숭실대 교수: “헌법상의 목적을 달성하기 위해서는 무소불위의 권력자, 특히 대통령과 국회의 권한남용방지를 위한 최소한의 헌법적 통제장치의 마련이 필요하며, 헌법재판소, 대법원, 감사원 장의 임명은 중앙선거관리위원회의 위원장처럼 호선하도록 함으로써 대통령의 영향력으로부터 차단하도록 하는 헌법 개정 작업이 필요하고, 국회의 권한을 축소시키기 위해서는 현재 국회의원의 수를 대폭 축소하고, 4선 이상 연임하는 것도 제한하여 직업적 정치인의 탄생을 통제하는 개헌안 마련과 권력기관의 적극적인 시장개입을 통한 권한남용의 직접적인 수단으로 이용되어온 근거조문을 삭제하여 자유로운 경제활동이 가능하도록 하는 개정안을 마련할 필요.” [전삼현 발제문 다운로드]
- 감사원이 국민세금의 지킴으로서의 역할을 다할 수 있기 위해서는 임명권을 대통령으로부터 독립시키는 것이 필요함.
- 사법부의 독립성을 대통령으로부터 확보하기 위해서는 삼권분립의 원칙하의 대법원장과 대법관은 합의체인 대법원이 독립적으로 선출하는 제도를 확립하는 것이 필요함.
- 현행 헌법 제41조 제2항에서 “국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다”하고 규정하고 있는데, “국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이하로 한다.”로 개정해야 함.
- 독일 헌법의 경우에는 제8장 “연방법률의 집행과 연방행정”에서 제91조를 통해 국가존립을 위협하는 위험의 방지에 관한 규정을 두고 있음. 우리나라 헌법도 정치적으로 최소한 자유민주주의적 기본질서를 위협하는 위험에 대하여는 대통령이 조치를 취할 수 있는 헌법적 명시적 규정이 필요함.
- 국가부채가 확대됨에 따라 독일이나 스위스 등 국가들처럼 헌법에 재정준칙을 신설하는 것이 필요함. 특히, 국가부채가 발생하는 신용조달에 대하여 이를 통제하는 헌법적 근거가 필요하다고 할 수 있음.
- 현행 헌법 제23조와 제37조 제2항, 제122조만으로도 충분히 “국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정”을 구현할 수 있으므로 제119조 제2항이 존재하지 않아도 됨.

■ <토론①> 김상겸(동국대 법과대학 교수): “30년이 지나도록 개헌하지 못한 것이 아니라, 30년 이상을 운영해 보니 개헌할 필요가 있어서 개헌을 추진하는 것일 뿐임. 개헌을 위해서는 보다 많은 국민의 의사를 수렴하고 법리적으로 문제가 없는지 신중하게 검토하는 것이 필요하며, 개헌은 국민과 국가의 미래를 위하여 해야 하는 국가의 과제이지만, 개헌의 주체는 전체 국민이지 국가기관은 아님.” [김상겸 토론문 다운로드]
- 헌법이 추상적인 규범으로 만들어지는 이유는 하위규범처럼 수시로 개정하는 것이 바람직하지 못하기 때문이며, 국가의 최고규범이며 기본법이라면 어느 정도 절차적 어려움을 통하여 법률보다는 까다롭게 해야 함. 그렇지만 헌법개정절차가 헌법 개정 조차하기 어렵게 만든다면 절차에 문제가 있는 것이라 보아야 함.
- 현행 헌법은 대통령에게 법률안 제출권과 예산안 편성권, 국무위원에 국회의원을 임명할 수 있는 권한, 헌법기관의 구성원 임명권 등 인사와 예산, 그리고 입법권의 일부를 행사할 수 있는 권한을 부여하므로, 다른 국가권력에 비하여 상대적으로 많은 권한을 행사하다보니 집중된 권한의 분산문제가 나오게 되었음.
- 발제문은 우리나라 대통령제가 안고 있는 문제점을 해결하기 위해서는 대통령의 권한을 축소해야 한다는 것을 제시하고 있음. 대통령제가 성공하기 위해서는 입법과 행정이 완전하게 분리되어 서로 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 통제가 되어야 함. 특히 국가정보기관과 검찰·경찰 등 수사기관에 대한 대통령의 임명권을 견제할 수 있는 방안이 헌법에 명문화되어야 함.
- 대통령의 형사불소추 특권은 폐지해야 하고, 국회의원의 면책특권과 불체포특권의 경우 불체포특권은 폐지하고 면책특권은 독일 기본법처럼 다른 사람의 명예를 훼손하지 않는 범위에서만 보장되는 것으로 축소해야 함.
- 권력구조에서 문제는 이원화되어 있는 사법부와 헌법재판소임. 사법제도는 국가마다 특수성이 있어서 어떤 제도가 최선이라고 하기는 어렵지만 국가의 실정법 체계가 효력에 의하여 상하관계가 형성되는 것처럼, 사법제도도 보다 체계화하는 것이 필요함. 사법제도는 국민의 자유와 권리를 보호하기 위한 것이란 점에서 보다 구체적이고 신중하게 고려해야 함.
- 헌법 개정은 헌법이 국가의 최고규범이면서 기본법이란 점에서 전문적이고 고도화된 작업이 필요함. 우리나라는 국민의 요구로 헌법이 개정되지 않는 한 개헌은 대부분 집권세력에 의한 장기집권 시도였음. 국민의 입장에서 볼 때 과거에는 개헌이란 집권세력의 임기연장 장치라고 생각했었음. 그런데 정권교체 이후 오히려 현행 헌법의 문제가 명확하게 드러나는 모습을 보게 되어, 제왕적 대통령제의 폐해가 지속적으로 나타나면서 개헌의 필요성이 점점 커지게 되었음.

■ <토론②> 이인철(변호사): “국회의원 수를 축소하는 개정안에 대해서 국회의원 수를 축소하는 개정안은 재고해야 한다고 봄. 국회의 권한을 제한하고자 하는 문제의 본질은 그 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다는 이유인데, 수를 줄인다고 해서 권한이 축소되지 아니한 상황에서는 오히려 적은 수에게 권한이 집중되는 문제가 있고 선거 경쟁이 치열해질 우려가 있으며, 수를 줄이는 경우 선거구 획정을 다시 하는 것의 어려움이 있음.” [이인철 토론문 다운로드]
- 감사원장, 대법원장, 헌법재판소장의 각 선임에 있어서 “선정절차에 하자가 있을 때에 대통령은 15일 기간 내에 이의서를 붙여서 그 재의를 요구할 수 있다.”라는 재의권 부여를 하는 것은 적절하지 않음. “선정절차의 하자”라는 개념이 불확정적이어서 뚜렷한 이유 없이 재의 요구의 남발이 우려되고, 불확정적인 “하자”의 개념과 관련하여 선정의 당부에 대한 논란으로 이어져서 권한쟁의로 갈 우려가 있음.
- 대통령 개헌안 중 대법원장 임명은 대법관추천위원회의 추천을 거치도록 하는데, 대통령이 대법권추천위원회의 3분의 1을 구성하는 권한이 있으므로 대통령이 사전에 대법원장 임명에 간여하는 길을 열어놓았는데, 제왕적대통령제의 문제가 논란되는 상황에서 대통령의 권한을 확대하는 것으로서 적절하지 아니함.
- 헌법 기관에 대한 개정 부분이나 지방분권제도 등 헌법 제도를 바꾸는 개정 부분과 관련하여서는 충분한 시간을 두고 본질적인 문제를 중심으로 논의가 있어야 할 것임.

■ <토론③> 최창규(명지대학교 경제학과 교수): “재정수지 적자가 누적되어 나타난 우리나라의 국가부채 수준은 작지 않을뿐더러 최근 들어 증가율이 커지고 있다는 우려가 있으며, 우리나라 국가채무는 공무원과 군인의 연금충당 부채까지 포함하면 1882.4조원으로 2017년 우리나라 GDP(1730.4조원)의 108.8%나 되는 등 국가가 부담해야 하는 부채가 매우 큰 상황으로 헌법에 국가부채증가를 막기 위해 정부가 원칙적으로 수입 범위 내에서 지출을 하도록 강제하는 재정준칙을 도입하자는 주장이 나옴 ” [최창규 토론문 다운로드]
- 우라나라의 경우 다른 국가들에 비해 공기업의 부채가 상대적으로 높은 점에 비추어 단순히 일반정부 부채뿐 아니라 공기업 부채까지도 포함한 공공부문 부채를 대상으로 헌법에서 규제할 필요가 있음. 공무원을 증원할 경우 늘게 되는 연금충당 부채까지도 고려한 광의의 공공무문 부채를 관리할 수 있도록 헌법에 명기할 필요도 있음.
- 임기가 제한된 대통령이 지나치게 재정 포퓰리즘을 남용하지 못하도록 하기 위해 특정 해의 경기침체에 탄력적으로 대응하기 위해 재정적자가 기준을 초과했더라도 적어도 대통령 임기 전체를 합한 중기적 관점에서 재정수지 균형을 달성하도록 강제하는 규정을 도입해야 할 것임.
- 현재 우리 정치인들의 행태를 살펴보면 여야, 입법부와 행정부 구분 없이 모두 재정 포퓰리즘의 유혹에서 스스로 벗어나기가 어렵기 때문에 반드시 헌법에 정부가 원칙적으로 수입 범위 내에서 지출하도록 엄격한 재정준칙이 규정되어야 함.
- 국회의 권한남용에 대한 국민적 불만을 해소하기 위해 국회의 권한을 축소하는 조항을 제안하셨는데 현실적으로는 제왕적 대통령제를 견제할 수 있는 중요한 기관 중 하나가 국회라는 측면도 무시할 수는 없음.
- 현행 대한민국헌법의 기본을 이루는 자유민주주의와 시장경제를 강화하는 내용이 들어간 것은 바람직하며, 자유를 파괴하는 자유까지 허용해서는 안된다는 방어적 민주주의 개념에서 안보를 강조한 것도 좋은 내용.