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'‘정치감사’ 예고된 20대 첫 국정감사, 개선 방안은 무엇인가?' 토론회
제도적·기술적인 국감의 변화와 함께 우리 정치구조의 본질 이해한 대안 필요
22일 동안 670여개 피감기관-4천여 명 증인을 대상한 20대 국감
쟁점 두고 여야 대립 가능성 높아, 구태를 반복할 때는 ‘발전적 폐지’도 고려해야
‘국감’을 정치투쟁으로 이용하는 정치권, 폐지론에 스스로 정당성 주는 것
<일 시>2016년 9월 26일(월) 오전 10시 30분
<장 소> 바른사회시민회의 회의실 202호
<주 최>바른사회시민회의
<프로그램>
[사 회]
박인환 (건국대 행정대학원 교수/바른사회시민회의 공동대표)
[발 제]
1. 국정감사 제도의 문제점과 해결방안-박명호(동국대 교수)
2. 19대 국정감사를 통해 본 20대 국정감사-이옥남(바른사회시민회의 정치실장)
[토 론]
김인영(한림대 교수)
최창렬(용인대 교수)
〇 9월 26일 20대 국회의 첫 국정감사가 시작된다. 국정감사는 국회의 권한이며, 이를 통해 국정운영의 실태를 파악과 국정 통제의 기능을 효율적으로 수행하는 의미를 담고 있다. 하지만 그동안 국정감사는 무리한 자료요구와 정쟁·파행, 호통국감으로 부실하게 실시되는 비효율성을 지적 받았다. 또 기업인을 포함한 민간인을 증인으로 무분별하게 채택해 ‘민간’을 감사하는 ‘정치감사’라는 비판을 받았다. 이와 같은 문제점들이 올해도 반복될 것으로 보인다. 기관증인 수가 300명이 넘는 위원회가 있는가하면, 경제계에서는 무리한 증인 출석 요구 지양을 호소하고 있다. 이에 바른사회시민회의는 전문가를 초청하여, 국정감사 제도의 효용성 논란과 제도 개혁에 대한 토론회를 개최했다. 국정감사 제도의 문제점과 해결방안은 ▲박명호 동국대 교수, 19대 국정감사를 통해 본 20대 국정감사에 대해서는 ▲이옥남 바른사회시민회의 정치실장이 발제를 ▲김인영 한림대 교수와 ▲최창렬 용인대 교수가 각각 토론을 펼쳤다.
〇 박명호 교수는 발제에서 “‘대통령제의 내각제적 운용’에 따른 ‘정부여당 대(對) 야당 대립의 일상화’가 계속되는 우리나라의 상황을 이해하고 제도적이고 기술적인 국정감사의 변화보다 본질적인 대안을 모색해야 한다.”고 주장하며, “정당이 달라도 국회의원으로서 최소한의 공감대가 있어야 하고, 대통령제에서 행정부 견제와 감시라는 국회역할에는 여야가 없어야 하며, 이를 위해 정당집단주의의 완화가 필요하고, 합의와 절충을 위해 끝까지 노력하되 불가능할 때 다수결 원칙이 명확하게 시행되어야 한다.”라고 본질적인 정치구조의 변화를 주문했다.
〇 이옥남 정치실장은 “제20대 국회 첫 국정감사도 고위공직자비리수사처 신설, 김영란법개정, 법인세인상, 사드배치 문제, 북한 핵 실험, 누리과정, 역사교과서 국정화, 세월호 인양, 전기요금누진제 개선, 청년수당 등 상임위별로 여·야간 첨예한 대립을 초래할 수 있는 쟁점사항으로 인한 구태국감이 예고된다.”고 현재 국회의 상황을 설명하며 “행정부의 효율적 감시를 위해서는 시기에 구애받지 않고 상임위가 자율적으로 국감을 결정하여 시행함으로써 몰아치기 국감 대신 정책을 제대로 감사할 수 있는 상시국감체제로 가야한다.”고 주장했다.
〇 김인영 교수는 “20대 국회 첫 국정감사가 정권 때리기에 근거한 무차별 폭로와 이로 인한 여야 대치와 파행으로 점철된다면 진정 국정감사를 통한 행정부 견제의 의미는 상실될 것이다. 20대 국회에서도 개선되지 않는 국정감사라면 이제는 ‘발전적 폐지’를 진지하게 고민해야 할 때에 닿았다.”고 주장했다. 최창렬 교수는 “국정감사는 권위주의 정부에 저항하는 정치적 투쟁수단이 아니다. 정치권의 인식 변화 없이 이대로 운영된다면 역기능이 순기능을 압도할 것이고, 국정감사 폐지에 스스로 정당성을 부여하는 것이다.”고 말했다.
■ <발제①> “‘대통령제의 내각제적 운용’에 따른 ‘정부여당 대(對) 야당 대립의 일상화’가 계속되는 우리나라의 상황을 이해하고 제도적이고 기술적인 국정감사의 변화와 함께 본질적인 대안을 모색”: 〈박명호 (동국대 교수)〉
- 20대 국회의 첫 국정감사를 앞두고 과거와 같은 “무리한 자료요구와 정쟁(政爭)의 국회파행 그리고 호통국감의 비효율적 국정감사, 대량 증인채택과 특정증인 채택을 둘러싼 정치적 논란 그리고 무리한 증인출석 요구로 국정감사가 아니라 국정마비 시즌”이 될 것이라는 우려가 있고, 이에 따라 국정감사제도의 효용성을 둘러싼 논란이 불가피함
- 대통령제의 입법부 역할-입법부 감시감독 그리고 견제와 균형-과 ‘대통령제의 내각제적 운용’에 따른 ‘정부여당 대(對) 야당 대립의 일상화’는 구별되어야 하고, 전자(前者)가 우선되어야 하는 것이 원칙적이나, 현실적으로 우리가 보는 것은 후자(後者)가 많고 그 경계선이 불분명함
- 행정부의 전문화 추세와 이에 따른 부처신설과 행정부와 비교하여 전문성이 취약할 수밖에 없는 의회라는 환경에 대한 현실적 이해가 필요하나, ‘선택과 집중의 원칙’에 따른 효율적이고 효과적인 행정부 감시감독을 위한 국정감사 대상기관의 조정은 필요
- 몰아치기 감사, 20일 시한의 국정감사 및 준비부족 등의 문제는 기술적 차원의 것으로 표면적으로 드러난 것으로 보아야 하고 일부 제도적 개선을 통해 보완이 가능하기도 함. 국정감사를 둘러싼 효용성 논란은 근본적으로 ‘독점의 정치’와 ‘대통령제의 내각제적 운용의 결과-정부여당 대(對) 야당 대립의 일상화’의 연장선으로 이해하고 대안을 모색하는 것이 바람직함
- 해결책으로는 첫째, 정당이 달라도 국회의원으로서 최소한의 공감대가 있어야 하고, 대통령제에서 행정부 견제와 감시라는 국회역할에는 여야가 없어야 하며, 이를 위해 정당집단주의의 완화가 필요함. ‘독립적 헌법기관으로서의 의원’과 ‘정당 조직원으로서의 의원’의 균형(均衡)이 요청됨. ‘당론투표의 최소화’가 필요
- 둘째, 같은 목적(국가발전) 다른 방법(진보적 vs. 보수적)이 정당으로 서로 다른 생각과 정치적 세력의 상호존중이 전제되어야 하고 타협 지향적이어야 함. 동시에 ‘합의 지향형 국회운영 관행’은 ‘제도화된 의사일정’으로 구체화되어야 함
- 셋째, 합의와 절충을 위해 끝까지 노력하되 불가능할 때 다수결 원칙이 적용되어야 함. 나아가 협상과 표결처리를 위해 의장과 상임위원장의 권한을 강화하여 정치적 역할 가능성을 높여야 함
■ <발제②> “해마다 반복되는 구태(舊態) 국감의 고질적인 문제점들 개선하려면 연중 약 20일간 실시되는 ‘이벤트 국감’에서 ‘상시 국감’으로 바꿔야”: 〈이옥남 (바른사회시민회의 정치실장)〉
- 해마다 정기 국회 개원 동안 약 20일간 실시되는 국정감사에서 국회의원 300명이 평균 670여개에 달하는 피감기관을 감사하고 4천여 명에 달하는 증인을 제대로 심문하는 것에는 현실적인 한계가 있음
- 20일 동안 국회는 행정부의 국정운영의 실태를 정확히 파악하고 실책을 찾아내어 개선방안을 제시하기보다는 거의 24시간 언론의 집중적인 조명을 받을 수 있는 절호의 기회를 놓치지 않기 위해 ‘호통치기’, ‘이색적인 퍼포먼스’, ‘무분별한 증인 채택’, ‘중복발언과 지적’, ‘무리한 자료 요구’ 등의 이벤트 국감으로 변질되었음
- 제20대 국회 첫 국정감사도 고위공직자비리수사처 신설, 김영란법개정, 법인세인상, 사드배치 문제, 북한 핵 실험, 누리과정, 역사교과서 국정화, 세월호 인양, 전기요금누진제 개선, 청년수당, 가습기 살균제 후속조치, 사이버테러 방지법, 4대강 사업 등 상임위별로 여·야간 첨예한 대립을 초래할 수 있는 쟁점사항이 많음. 이러한 쟁점사항으로 인해 제20대 국감도 구태국감을 예고하고 있음
- 이러한 국감 구태(舊態)는 해마다 반복되어 국회와 행정부 모두 소모적인 행태를 보였음. 더구나 국정감사와 더불어 국정조사제도까지 존재하여 실제 운영 행태를 보면 두 제도 사이에는 차이점을 발견하기 힘듦. 헌법 제61조의「국정감사 및 조사에 관한 법률」제2조와 제3조에서는 국정감사와 국정조사를 구별하고 있음. 즉, 제2조에서는 국정전반에 관해 소속 상임위원회별로 매년 정기회 집회기일의 다음날부터 30일간 실시되는 것을 “(국정)감사”라고 하며, 제3조의 국회 재적의원 3분의 1이상의 요구가 있는 대는 특별위원회 또는 상임위원회로 하여금 국정의 특정사항에 관해 조사하는 것을 이른바 “(국정)조사”라고 규정하였음
- 국정감사와 국정조사가 공존하는 기형적인 행태를 바로 잡고, 행정부의 효율적 감시를 위해서는 상시국정감사제도를 도입해야 함. 시기에 구애받지 않고 상임위가 자율적으로 국감을 결정하여 시행함으로써 몰아치기 국감 대신 정책을 제대로 감사할 수 있는 상시국감체제로 가야함
- 상시 국감이 제대로 이루어지기 위해서는 상임위 소위원회를 활성화시켜 의원개인의 이름 내기보다는 위원회 중심의 심층적인 국감이 이루어져야함. 또한 상시 국감은 정기국회에 집중되어 있는 국회의 주요 업무에 대한 부담을 줄여 예산 및 법안 심의에 있어서도 과거에 비해서는 효율적으로 실시할 수 있을 것임
■ <토론①>“20대 국회 첫 국정감사가 정권 때리기에 근거한 무차별 폭로와 이로 인한 여야 대치와 파행으로 점철된다면 이제는 ‘발전적 폐지’를 진지하게 고민해야 할 때”: 〈김인영(한림대 교수)>
- 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 OECD 회원국 의회는 국정조사 기능은 수행하지만 대한민국 국회 방식의 시찰과 호통 위주의 감사는 하고 있지 않음. 경찰 순찰 또는 권위주의 시절의 대통령 연두 순시를 방불케 하는 현장 시찰 또는 아무 지적사항 없이 의무적으로 돌아다니는 경찰 순찰식의 시찰은 도리어 행정부의 준비 때문에 대민 서비스를 마비시키고 정책 집행 능력을 떨어뜨림
- 국정감사가 국정을 감사하는 것이 아니라 ‘(대선용) 정치 감사’ ‘민간 기업 감사’로 변질. 헌법 개정 사항이라 실현 가능성이 의문이지만 감사원을 국회로 가져와 1년 상시 행정부를 감사하고 국회의 상임위는 이를 보고 받는 방향으로 “국정감사 폐지와 함께 감사원 감사 국회보고”로 제자리를 찾아야
- 언론 및 시민단체의 감시와 견제 등 다양한 정부 감시 거버넌스가 작동하고 있는 민주화된 시대에 국회의 행정부 독주 견제의 논리는 더 이상 국정감사 존재의 이론적 근거로 미흡
- 현실적 대안으로는 첫째, 매년 동일한 내용을 지속할 것이 아니라 국정감사 시 지적한 사항에 대한 후속 조치와 보완에 집중, 둘째, 피감사 기관이 많으므로 모든 기관을 일정한 기간에 하지 않고 현장 감사는 2년에 한 차례씩 하고 현장 감사에서 빠진 기관들은 해당 상임위원회의 연중 청문회나 사안에 따라서는 수시로 상임위원회 회의에 불러 정책을 따지고 재정 운용에 대하여 감독
■ <토론②> “정치권에서는 국감이 권위주의 정부에 저항하는 정치적 투쟁수단의 의미가 아니라는 것을 정확히 파악해야만 행정통제효과를 가져올 수 있음. 현행의 운영대로 간다면 역기능이 순기능을 압도할 수 있음”: 〈최창렬(용인대 교수)>
- 국감폐지론은 제헌헌법에 최초로 국정감사권 규정은 국정조사에 대한 오해라는 인식과 국정감사가 행정부의 자율성 침해하며, 권력분립에 위배된다는 데서 시작. 국회의 국정운영에 대한 감시·비판은 상임위원회 활동과 국정조사권 발동으로 대체할 수 있으며, 대부분 정치공세로 인한 국감 전후 2개월 간 국정마비도 문제라고 지적됨
- 폐지론에 대한 반론에는 제1공화국에서 정례적 일반 국정감사와 특정한 국정 사안이 이원화 되었고, 우리나라 국정감사는 외국의 입법례를 찾기 어려운 독창적 헌법(original constitution)이라는 점, 제도의 폐지보다는 여전히 이익이 크고, 헌법 개정에 의해 국감 제도를 폐지하지 않더라도 관계 법률의 개정을 통해 개선 가능하다고 함
- 대상기관 축소, 과다한 서류 제출 해소책, 증인채택방법의 개선, 지적사항에 대한 철저한 사후 검증, 국정감사와 감사원 감사의 연계 방안 등 제도 개선이 시급함
- 국회가 정부로 보내는 처리요구서에 어느 의원이 시정처리를 요구했는지 밝힐 ‘개선요구실명제', 국감 진행 순서에 ‘추진실적 보고’ 항목 신설, 전년도 지적 사항에 대한 추진 실적 평가와 기관장으로 하여금 다음 국정감사에 대비하여 지적사항의 해결에 관심 기울임 등 추가적인 제도 개선도 필요
- 정치권에서는 국감이 권위주의 정부에 저항하는 정치적 투쟁수단의 의미가 아니라는 것을 정확히 파악해야만 행정통제효과를 가져올 수 있음. 현행의 운영대로 간다면 역기능이 순기능을 압도할 수 있음