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'악화일로를 걷는 중앙-지자체 갈등, 어떻게 풀어야 하나' 토론회
<일 시> 2016년 1월 25일(월) 10:30청년수당은 무상복지의 일종
법적 근거나 중앙정부와 협의 없이 추진하는 것은 문제 있어
보육대란 사태 야당의원들이 주도, 아이들 볼모로 '정치 쇼' 벌여
누리과정 전액 삭감한 지방의원들 '주민소환' 해야
중앙/지자체의 역할, 책임 명확하게 재설정 해야
재정력 객관적으로 평가해 재정기초 배분하고,
지방교부세 줄이는 것 보다 국고보조금 줄이는 방법 사용해야
<장 소> 한국프레스센터 19층 목련실
<주 최> 바른사회시민회의
<프로그램>
■사 회: 손정식 (한양대 명예교수)
■주제발표: '청년수당·공공산후조리원 등 지자체 복지'
: 조동근 (명지대 경제학과 교수)
'누리과정 사태'
: 박주희 (바른사회시민회의 사회실장)
'재정분권 문제'
: 박정수 (이화여대 행정학과 교수)
'중앙/지자체 권한쟁의 문제'
: 김상겸 (동국대 법학과 교수)
중앙정부와 지자체간 마찰이 점차 심화되고 있다. 누리과정 예산편성을 둘러싸고 교육부와 지자체.시의회.교육청이 팽팽한 줄다리기를 벌이고 있다. 일각에선 아이들을 볼모로 정치싸움을 벌인다는 비판도 제기되었다. 한편 청년수당, 공공산후조리원 등 지자체 복지사업이 빚은 보건복지부와 서울시,성남시 간 갈등은 결국 법적 분쟁으로까지 번졌다. 지난해에는 정부가 지자체의 유사중복 사회보장사업을 정비한다고 하자 지자체들이 거세게 반발하기도 했다. 중앙-지자체의 복지사업에 대한 권한과 재원마련 문제가 갈등의 근원인 셈이다.
지방자치는 점차 확대되어 가는데 중앙정부와 지자체의 역할과 권한 그에 따른 책임이 명확하게 나누어지지 않아 다양한 사회적 갈등과 비효율이 발생하고 있다. 이에 바른사회시민회의는 최근 불거진 '청년수당·공공산후조리원' 과 '누리과정'을 둘러싼 논란을 분석해보고, 중앙/지자체 간 재정분권과 권한쟁의 문제를 짚어봄으로써, 중앙/지자체 간 바람직한 관계 개선방향을 논의했다.
- 성남시가 지난 20일부터 청년들에게 ‘청년 배당금’으로 ‘성남사랑 상품권’을 지급했는데 이 중 일부가 인터넷에서 속칭 ‘상품권 깡’ 용도로 거래되고 있는 것으로 나타났음. 문제의 본질은 ‘상품권의 깡’이 아니라 과연 지자체가 사실상 화폐의 역할을 하는 금융증서를 발행하는 것이 옳은가 임. 전국의 시장들이 자신의 당선을 위해 지역화폐 발행을 공약한다면 이를 어떻게 규제할 것인가? 지자체의 화폐성 증서 발행을 가볍게 생각해서는 안 됨.
- 대상자를 선별하지 않고 모두를 지원하는 것도 문제임. 청년배당의 대안은 구직 중인 청년들에게 고용지원을 강화해 일자리를 구할 수 있는 역량을 키워주는 정책을 만드는 방식이 되어야 함.
- 이재명 시장은 청년배당을 재정적 여유가 있어 시행한다고 하지만 재정여건은 구조적인 변수로서 최근 위례신도시 등으로 인한 일시적 세수 증가 현상 일 수 있음. 세수증가의 지속가능성을 담보할 수 없는 상황에서 ‘자의적으로’ 복지사업을 추진하는 것은 옳지 않음. 또한 임기제에서 시장이 바뀌면 중단될 수 있는 사업은 처음부터 하지 않d야 함. 사람에 따라 제도가 생기고 없어진다면 제도의 안정성은 크게 훼손될 것이며, 아니면 말고 식의 정책접근은 ‘도덕적 해이’를 낳을 뿐임.
- 특정 예산 항목 지출의 증가는 동액의 다른 부분의 지출 감소를 수반하며, 지출은 항상 ‘기회비용’을 가짐. 실제로 성남시는 올해 공공근로 사업과 지역공동체 일자리 사업 등 저소득층 자활을 돕는 사업을 상당정도 축소 한 것으로 나타남.
■ <주제토론②> 누리과정 사태 : 박주희(바른사회시민회의 사회실장)
- 유치원/어린이집 누리과정 예산을 모두 '0'으로 만든 의회(서울, 광주, 전남, 경기)나 교육청이 '0'으로 편성한 어린이집 예산을 그대로 통과시킨 의회(세종, 강원, 전북)를 보면, 교육감들은 모두 진보로 이념성향이 분류되며, 의회는 강원도를 제외하곤 모두 야당이 다수당을 차지하고 있음.
- 서울, 경기, 광주, 전남 등 누리과정 예산이 제로인 곳의 예결위 및 본회의 회의록을 분석한 결과, 더불어민주당 의원들이 누리과정 전액 삭감 수정안을 주도하고 통과시킨 것으로 파악됐음. 이들은 전액 삭감한 유치원 누리과정 예산을 모두 예비비의 내부유보금 항목으로 편성해, 교육청이 추경안을 내더라도 의회 동의없이는 불가하도록 제동장치를 걸어놓았음.
- 유보금으로 묶어놓으면서 당장의 보육대란을 강건너 불구경하는 이들 지방의원들의 행태는 아이들과 학부모, 유치원/어린이집을 볼모로 정치 싸움을 벌이는 것임. 이제는 학부모들이 나서서 이들 의원들을 대상으로 지방자치법에 따른 '주민소환'을 해야 함.
- 다수의 교육청이 유치원 예산은 편성하면서 어린이집 예산 편성에는 소극적임. 누리과정 시행 4년이 지났지만 여전히 유치원은 교육부, 어린이집은 보건복지부 소관으로 이원화되어 있음. '유보통합'이라는 기반이 먼저 갖춰지기 전에 공짜보육이 선거공약으로 부상해 시스템 정비없이 급하게 누리과정이 시행된 것이 보육대란 원인의 한 요인이기도 함.
■ <주제토론③> 재정분권 문제 : 박정수(이화여대 행정학과 교수)
- 누리과정 예산편성을 둘러싸고 교육부와 지자체, 지방의회, 시도교육청이 책임을 미루면서 시민을 무시하는 공급자 중심의 다툼이 계속되고 있음. 근본적인 문제는 세출권한과 세입의무의 비대칭에 있음. 지출권한은 있는데 이에 필요한 세입을 부담해야 할 의무는 비례하지 않는 경우 도덕적 해이가 발생 할 소지가 있음.
- 이를 해결하기 위해서는 먼저 민간과 정부 간의 교육, 복지, 산업진흥 지원 등 역할을 분명히 하고 그 기초 하에 중앙과 지방의 역할을 구분하며 이에 따라 세입부담과 세출권한을 동시에 조정해야 함. 헌법 개정을 통해 중앙정부, 광역정부, 기초정부의 역할과 책임을 보다 명확하게 재설정 할 필요가 있으며 보다 분권적 접근이 바람직할 것으로 판단됨.
- 지방재정의 경우 최근 다시 지방교부세 대비 국고보조금의 비중이 커지고 있음에 주목해야 함. 지방세가 두 배로 증가하더라도 개별 지방정부의 중앙정부에 대한 의존성은 해소할 수 없음. 중앙과 지방의 재원중립성 확보를 위해 지방교부세 축소보다는 국고보조금 사업을 줄이는 방식을 택해야 함. 근본적인 해결방법은 재정력을 객관적으로 평가해 재정기초를 배분해주고 한계적인 지출은 자체재원, 특히 지방세로 살림을 해결해나가는 자치단체의 수를 늘리는 것임. 지자체의 전략적 행태를 통제할 수 있는 기본에 충실한 제도개선이 필요함. 즉 세원이양과 함께 지방교부세제도의 재설계가 반드시 함께 이루어져야 함.
- 세입의 가격기능회복, 일반보조금의 형평화기제로서 재정조정의 기반조정원칙과 함께 근본적인 지방재정 개혁의 우선 과제는 과감한 세출구조조정임. 영유아보육, 누리과정 등에서 불거진 매칭 비율이나 중앙정부와 지방교육청간의 책임에 대한 논쟁은 사무배분의 적정화관점에서 보다 전향적인 검토가 필요함.
■ <주제토론④> 중앙/지자체 권한쟁의 문제 : 김상겸(동국대 법학과 교수)
- 누리과정 예산은 2012년 도입 이후 작년까지 편성·집행되어왔음. 그런데 2015년 10월 전국 시도 교육감협의회에서 2016년도 어린이집 누리과정 예산을 편성하지 않겠다고 결의하며 문제가 불거짐. 누리과정 예산은 교육청의 법정 예산편성 사업인데 교육감협의회에서 이를 편성하지 않기로 한 것은 잘못된 것임. 하지만 시정할 수 없는 방법이 없어 예산 집행 시점에서 문제가 증폭됨. 교육감협의회에서 누리과정 예산을 편성하지 않은 이유는 2015년 10월 지방재정법 시행령 제39조가 개정되면서 의무지출의 범위에 누리 교육·보육과정 지원비가 추가된 것에 반발했기 때문임. 지방재정법 시행령 개정에 따라 누리과정 예산은 지방 교육청의 권한이 되었으며, 만약 이러한 실정법에 문제가 있다면 권한쟁의나 기관쟁송 등 분쟁해결 수단을 동원해야지 예산편성 조차 하지 않고 국민을 볼모로 잡는 행위는 더 이상 용인되어서는 안 됨.
- 서울시와 성남시의 청년수당은 지급에 상응하는 근로나 의무가 없다는 점에서 무상복지의 일종임. 청년수당에 관한 특별한 법적 근거가 없음에도 재정적자에 시달리는 지자체가 중앙정부와 협의도 없이 추진하는 것은 문제의 소지가 있음.
- 사회보장기본법 제25조에서는 사회보장제도의 운영원칙을 규정하고 있는데 제1항에서는 "국가와 지방자치단체가 사회보장제도를 운영할 때에는 이 제도를 필요로 하는 모든 국민에게 적용하여야 한다." 라고 하여 일부에게만 적용되어서는 안 된다는 것을 천명하고 있음. 또한 동 법 제26조 제1항은 "국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호 협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다."라고 하고 있음. 제2항에서는 "중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다."라는 협의를 의무화하고 있음.