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<2015 국정감사 평가 토론회>
'구태(舊態) 반복 국정감사, 이대로 지속해야 하나?' 토론회
<일 시> 2015년 10월 8일(목) 오전 10시
<장 소> 프란치스코회관 430호
<주 최> 바른사회시민회의
<프로그램>
■ 사 회: 유호열 (고려대 교수/바른사회 공동대표)
■ 발 제: 2015 국정감사 총평
최창렬 (용인대 교수)
2015 국감 증인제도 문제와 개선방향
김인영 (한림대 교수)
해외의 행정부 감사제도와 상시국감제도 도입
박태우 (고려대 교수)
■ 토 론: 남정호 (중앙일보 논설위원)
이옥남 (바른사회시민회의 정치실장)
○ 바른사회시민회의는 국정감사가 실질적으로 마무리되는 10월 8일, 2015년 국정감사를 평가하고 제도의 효용성 논란에 대한 토론회를 개최한다. ▲2015년 국정감사에 대한 총 평가는 최창렬 용인대 교수가, ▲국정감사 증인제도의 문제와 개선방향에 대해서는 김인영 한림대 교수가, ▲ 해외의 행정부 감사제도와 상시국감제도 도입에 관해서는 박태우 고려대 교수가 각각 발표한다. 주제 발표에 대해 남정호 중앙일보 논설위원과 이옥남 바른사회시민회의 정치실장이 토론을 펼친다.
○ 최창렬 교수는 발제문을 통해 “내년 총선 전초전으로 여야의 비판과 대립이 예상되기도 했으나, 여야 정당 내부의 계파갈등과 추석연휴 기간 안심번호 공천룰, 선거구 획정 이슈에 밀려 언론의 관심이 실종됐다.”며 “국감이 이슈화에 실패하고, 국민들이 궁금하게 생각하는 부분에 대한 정책대안 제시 미흡, 정책수립과 집행에 대한 행정부 견제와 감시가 부족했다.”고 설명했다.
○ 그럼에도 불구하고 국정감사 제도 자체는 우리만의 독특한 제도로서의 가치가 있기 때문에 ① 특정 기간에 너무 많은 피감기관을 감사해야 하는 물리적 한계를 수정하고 ② 국감과 공천을 연계하여 의정활동을 보다 세밀하게 정성화·정량화 해 공천 성적에 반영 ③ 감사원의 회계검사 기능의 국회 이관도 고려해야하며 ④ 국회의 전문성을 높이고, 상임위 차원의 청문회 활성화도 필요 ⑤ 상시국감제도의 도입을 고려하는 등 제도적 보완을 통해 국정감사가 정쟁의 도구로 전락하지 않도록 해야 한다고 주장했다.
○ 김인영 교수는 국정감사 증인문제에 대해 발제문에서 “저질·부실국감, 무차별 증인 호출이 생기는 요인은 기간의 한정, 증인 참고인 감정인의 출석을 요구할 수 있는 권한의 남용에 있으며 또 다른 이유는 국회의원이 특별한 언동으로 언론에 보도되어 자신의 존재감을 부각시키고, 그들이 가진 면책특권으로 국회 내 발언에 대해 책임을 지지 않기 때문이다.”라고 지적했다. 때문에 폭로성 내용이나 특별한 언동을 중점적으로 보도하는 언론의 선정적 보도 행태도 변화해야 하며 나아가 왕정이나 권위주의 시절에나 필요했던 의회 내 발언에 대한 면책특권도 폐지해야 한다고 주장했다.
○ 특히 기업인 CEO를 불러 호통치는 행위는 재계의 리더급 인사를 정치권력이 불러 혼내주었다는 포퓰리즘적 동기가 개입된 스노비즘(snobbism)적 행위로 해석된다고 설명하고 있다. 때문에 국정감사의 대상을 근원적으로 ‘행정부의 국정’에만 한정 시키고, 일반인과 기업인 증인 채택에 대해 엄격한 기준을 담은 법제가 필요하며 나아가 사생활 보호 원칙에 의하여 국회에서 증언하는 증인, 참고인에 대한 개인정보를 공개하지 못 하도록 법제화 하는 것도 방안이 될 것이라고 강조했다.
○ 해외의 행정부 감사제도를 비교 분석한 박태우 교수는 발제문에서 “미국, 프랑스, 영국, 독일, 일본의 사례를 비교 분석해본 결과 주요 외국사례에서는 의회의 국정감사권이 의회 위원회의 통상적 활동의 많은 부분을 포괄하는 것으로 이해되기 때문에 특정한 기간을 정해 국정 전반을 감시하는 제도적 사례를 찾기 어렵다.”며 대표적 사례로 미국의 국정감독 제도는 의회의 국정감독권을 충실히 행사하기 위해 위원회 청문회 및 행정부 활동에 대한 조사, 세출수권 및 승인과정의 감독, 회계검사원에 의한 감사, 의회조사처 등 각종 보좌기관에 의한 조사 수단을 다양하게 갖추고 있는데, 이런 제도를 당장 도입하는 것도 어렵고 우리 실정과 맞춰야하기 때문에 국정감사 자체를 유지하는 범위에서 효율적 운영방안을 모색해야 한다고 지적했다.
○ 토론에 나선 남정호 중앙일보 논설위원은 토론문을 통해 “국감의 파행적 운영은 제도상의 문제라기보다는 국회의원의 자질 또는 운영상의 문제인 경우가 대부분”이기 때문에 우선은 운영을 보완하기 위해 ‘증인신청 실명제 도입’을 고려하고 ‘우수의원 선정에 치중되어 있는 국정감사에 대한 시민단체의 감시 활동이 불합리한 행태를 적발해 내고 이를 공개함으로 부적격 의원들에 대한 낙선 운동을 펼치는 강력한 방안도 고려되어야한다고 지적했다.
○ 마지막 토론자로 나선 이옥남 바른사회시민회의 정치실장은 토론문에서 “특정 기간 정치이벤트로 진행되는 관행, 행정부와 입법부의 정보의 비대칭성, 감사주체와 피감기관의 인력구조와 전문성의 차이, NGO모니터단의 국감우수상 남발 등을 구태 국정감사의 원인으로 꼽을 수 있다.”며 현재의 국감제도를 폐지하고 상시 국감제도를 도입하거나 당장 국감제도를 폐지할 수 없으면, 국정감사청구제도 강화, 국정감사 결과에 대한 사전 사후 통제 강화, 국회자료 요구에 대한 실효성 확보, 무분별한 증인채택 제도 개선, 국감자료의 효율적 관리 등이 시급하다고 강조했다.
: 최창렬 (용인대 교수)
▪ 내년 총선 전초전으로서 여야의 날선 비판과 대립이 일견 예상되기도 했으나, 여야 정당 내부의 계파갈등과 추석연휴 기간의 안심번호 국민공천제 등 공천룰, 선거구 획정 등의 이슈에 밀려 언론의 관심에서 밀려나. 의원들은 사활이 걸린 지역구 대 비례대표 비율과 선거구 획정 등 때문에 국감 자체가 정치적 관심에서 밀려 있는 상태. 연도를 보지 않으면 어느 해 국감을 비판하는지 알기 어려울 정도로 같은 비판이 매년 제기되며, 국감무용론이 대두
▪ 야당의 내부사정이 국감을 행정부에 대한 견제의 장으로 활용하지 못함. 탈당, 신당 창당, 외부로부터의 원심력 작용 등 야당 내부의 계파갈등으로 보다 정교하고 조직적으로 쟁점에 대한 이슈화 등에 성공하지 못함. 여당도 당청갈등 때문에 국감이 주목을 끌지 못하는 환경적 요인이 있음
▪ 그러나 유신 때 폐지된 국감이 1988년 13대 국회에서 부활된 이후 분출하는 욕구가 국감을 통해 수렴, 세계적으로 입법례가 없는 우리만의 독특한 제도인 국감이 특정 기간에 너무 많은 피감기관을 감사해야 하는 기술적·물리적 한계를 지님
▪ 하여 국감에서 실력을 발휘한 의원들이 총선에서 승리할 가능성이 높아져야. 국감과 공천을 연계, 즉 공천을 계파간의 줄서기나 여론조사만으로 할 게 아니고, 의정활동을 보다 세밀하게 정성화·정량화해서 공천 성적에 반영하는 제도적 개선 필요. 정치적 관계나 권력관계가 정치현상의 기본이고 정치적 관계 자체를 정성화·정량화하는데 한계가 있겠으나 시도 자체에 의미
▪ 감사원의 회계검사기능의 이관 등도 고려해야 하며, 국감 비효율성의 원인이 되는 의원들의 전문성도 갖춰야 하고, 상임위 차원의 청문회 활성화 필요도 제기됨
▪ 대안으로 상시국감 제도가 도입되면 현안에 대한 감사에만 치우쳐있는 현행 국감의 개념과 달리 감사의 또 다른 프레임이 정착될 것으로 보임
▪ 국정감사가 본래 목적대로 실행되려면 앞으로도 지속적인 시민사회의 압력이 필요하고, 국감이 정쟁의 도구로 전락하지 못하도록 하는 제도적 보완 장치가 필요하며, 국감 사후 관리가 철저하게 되어야 할 것
■ <발제2> “비용대비 효과 미미한 국정감사. 국정조사 요건 완화하고 내실을 기해 국정감사를 국정조사로 대체하는 방법도 고려해야”
: 김인영 (한림대 교수)
▪ 2015 국정감사가 가지는 문제점의 핵심에는 국정감사의 대상 기관이 지속적으로 증가하고 있다는 점, 그럼에도 불구하고 소관 상임위원회별로 매년 30일 이내의 기간을 정하여 감사를 시행하게 되어 있는 기간의 한정, 그리고 국정감사의 수행을 위해 관련 서류의 제출을 요구할 수 있는 권한, 증인 참고인 감정인의 출석을 요구할 수 있는 권한의 남용에 있음
▪ 또 다른 이유는 첫째, 국회의원이 특별한 언동으로 언론에 보도되어 자신의 존재감을 부각시키고자 하기 때문이고, 둘째, 국회의원은 면책특권으로 국회 내 발언에 대하여 책임을 지지 않기 때문. 또한 폭로성 내용이나 특별한 언동을 중점적으로 보도하는 언론의 선정적 보도 행태도 문제의 하나
▪ 국정감사 기간을 20일에서 연중으로 늘린 연중 상시 국정감사와 미국의회청문회(United States congressional hearing)와 같이 문제를 파악하고 대안을 모색하는 제도로 바꾸는 방안을 고려. 미국과 같은 상설화가 부담스럽다면 일본 의회의 경우처럼 위원회가 회기 중에 의장의 승인만으로 조사하는 방법도 고려. 국정조사 요건이 간소화 되면 사안이 생기는 대로 국정조사를 행함으로써 국정감사와 같은 천편일률 정형화된 국정감사를 벗어날 수 있기 때문
▪ 반시장적 저질 질문을 막고 기업인들을 호출하지 못하게 막기 위하여 국정감사의 대상을 ‘행정부의 국정(國政)’에 한정하도록 규정해야. 국가 기관이 아닌 일반인과 기업인 증인 채택에 대하여 엄격한 기준을 마련하는 법제화가 필요. 나아가 사생활 보호 원칙에 의하여 국회에서 증언하는 증인, 참고인에 대한 개인 정보를 공개하지 못하게 법으로 명문화하는 방안도 고려
▪ 국정감사장에 출석하는 국가기관의 증인과 증인의 보좌진이 함께 오는 관계로 국정공백이 생기고 있음은 널리 알려진 사안임. 9월 정기 국정감사 기간과 예산 논의 및 심사 기간에 수많은 정부 고위 공직자들이 국회에 상주하여 업무의 공백이 생기는 폐단 역시 개선되어야
▪ 헌법 개정이 필요한 사항이므로 조심스럽지만 국정감사 제도가 수많은 문제점을 가지고 있고 비용대비 효과가 미미하므로 폐지하고, 특정한 문제가 발견되었을 경우 의장의 승인으로 언제든 조사할 수 있게 국정조사의 요건을 완화하고 내실을 기하여 국정감사를 국정조사로 대체하는 것도 고려해야
■ <발제3> “단기간에 수많은 피감기관을 감사하는 예는 우리 국회가 유일. 상이한 정치제도의 즉시도입은 불가하지만 제도적 보완점은 찾아야”
: 박태우 (고려대 교수)
▪ 미국, 프랑스, 영국, 독일, 일본 등 주요 외국사례에서는 의회의 국정감사권이 의회와 위원회의 통상적 활동의 많은 부분을 포괄하는 것으로 이해되기 때문에 특정 기간을 정해 국정 전반을 감사하는 제도적 사례를 찾기가 어려움. 다만 국정조사제도에 대해서는 헌법 및 법률에 규정을 두어 운영하는 국가들이 있는데, 이 때 국정조사제도를 국가에 따라 일반 상임위 및 의회의 활동 전반에 따른 권한으로 규정하는 국가도 있고, 위원회 및 의회 활동에 포괄되지 않는 특정 목적의 활동으로 구분을 두는 국가도 있음
▪ 대표적인 사례로 미국의 경우를 보면, 미국 의회는 초기에는 특별위원회에 국정조사권이 부여 되었으나, 1826년 이후 상임위원회에 증인소환권 및 서류제출요구권 등이 부여된 이후에는 상임위원회가 국정조사를 실시하게 되었고, 현재는 주로 상임위원회의 소위원회인 조사소위원회를 통해서 국정조사를 실시
▪ 미국의 국정감독(oversight) 제도는 미국 특유의 역사 속에서 발전되어 왔는데, 의회의 국정감독권을 충실하게 행사하기 위해서 다양한 수단들, 예컨대 위원회의 청문회 및 행정부 활동에 대한 조사, 세출수권 및 승인과정의 감독, 회계검사원(GAO)에 의한 감사, 의회조사처(CRS) 등 각종 보좌기관에 의한 조사 등 수단을 갖고 있음
▪ 우리 국회가 미국 의회가 가지고 있는 각종 국정감독 제도와 수단들을 충실히 가지고 있다면, 매년 정기적으로 시행하는 국정감사제도를 특별히 유지할 필요성도 그만큼 줄어들 수 있을 것이나 현재로서는 이와 같은 제도 도입이 당장 이루어질 수 없는 상황이고, 정치 문화 또한 상이점이 있기 때문에 현재의 국정감사제도와 국정조사 제도를 유지하는 범위 내에서 그 효율적 운영방안을 모색하는 것이 현실적일 것으로 사료됨
■ <토론1> “파행적 운영은 제도상 문제보다 국회의원의 자질, 운영상의 문제가 커”
: 남정호 (중앙일보 논설위원)
▪ 국감의 파행적 운영은 제도상의 문제라기보다는 국회의원의 자질 또는 운영상의 문제인 경우가 대부분이어서 제도 폐지보다는 운영보완 쪽으로 맞춰지는 게 옳다고 봄. 상시국감에 대한 검토를 주장하는 의견도 있으나 현재에도 국감 준비로 인한 행정 공백이 문제가 되고 있는 상황이라 과연 바람직한 것인지는 좀 더 신중하게 검토돼야 할 것
▪ 증신 신청 시 누가 했는지를 밝히도록 하는 ‘증인신청 실명제' 시행하고 우수의원 선정에 치중되어 있던 국정감사 모니터링에 대한 시민단체의 감시활동이 불합리한 행태를 적발해 내고 이를 공개함으로 부적격 의원들에 대한 낙선 운동을 펼치는 강력한 방안도 고려되어야
▪ 부실국감을 바로잡기 위해서는 미국의 의회 산하 회계감사원(GAO)같은 중립적이고 전문적인 기관에 조사를 맡기는 게 훨씬 효율적이라고 주장도 있는데, 미국과 같은 상시 국정조사제가 원활하게 돌아가기 위해서는 한국 국회 내에도 사실상의 감사권을 확보하고 있는 별도의 기구를 설치하는 방안도 고려할 필요 있어
■ <토론2> “해마다 반복되는 구태(舊態) 국정감사, 국회 스스로 ‘국감 무용론’ 증명해 보이는 격”
: 이옥남 (바른사회시민회의 정치실장)
▪ 국정감사가 부활된 지 27년이 지났지만 국감제도는 갈수록 퇴행을 거듭하고 있음. 몰아치기 국감, 정쟁국감, 호통·망신주기 국감, 무분별한 증인채택 등 고질적인 국감 문제점의 원인은 첫째, 특정 기간을 설정하여 정치이벤트성으로 진행되는 관행, 둘째, 행정부와 입법부의 정보의 비대칭성 셋째, 감사주체와 피감기관의 인력구조와 전문성의 차이 넷째, NGO모니터단의 국감우수상 남발 등을 꼽을 수 있음
▪ 이에 대한 대안으로는 정기국회 개회 후 2주 동안 진행되는 정치이벤트 형식의 국감제도를 폐지하고 상시 국감제도를 도입하는 것임. 당장 국감제도를 폐지할 수 없으면, 국정감사청구제도 강화, 국정감사 결과에 대한 사전 사후 통제 강화, 국회자료 요구에 대한 실효성 확보, 무분별한 증인채택 제도 개선, 국감자료의 효율적 관리 등이 시급하다고 볼 수 있음