■ 주제발표 1: [지방선거제도] 1인7표제 전국동시지방선거제도 이대로 괜찮은가?
: 가상준 (단국대 정치외교학과 교수)

o 현 지방선거제도의 문제점
- 지역 일꾼을 뽑는데 그 목적이 있음에도 지방이 중심에 없고 중앙정치만 중심에 있음. 1인 7표제는 한 번에 선출하는 공직자가 많다는 것이 문제점이 아니라 후보자에 대한 정보가 부재하고 선거에 대한 관심도 낮은 게 문제
- 획일적인 강시장-약의회의 정부구조를 다양한 방식으로 바꿔야
o 개선방안 1: 기초의원 전면 비례대표제 도입
- 현 지방선거제는 일률적이며 비례대표제에 의해 선출되는 의원 수 너무 적음. 정치신인과 여성정치인의 입성기회가 적음. 기초의원 및 단체장 공천에 지역 국회의원 영향력으로 인한 논란 등을 해소하기 위해 기초의원 전면 비례대표제 도입
- 기초의원 전면 비례대표제의 장점: 1) 정당공천에서 국회의원의 먹이사슬 문제해결 2) 정당 간 지역 기초의원에 대한 공천 논란 해소 3) 유권자의 판단을 간편하게 해주고 지방의회의 전문성 강화
o 개선방안 2: 지방정부구조 개편
- 현재의 일률적인 강시장-약의회의 정부구조가 지방자치 단체의 규모와 인구에 의해 결정되는 구도로 바뀌어야
- 도시의 인구와 예산이 점점 커지는 곳은 시장-의회 구조보다는 매니저-의회 구조 고려
- 농어촌 도시의 경우는 시장-의회형보다는 다수의 의원들을 선출하고 그들 중 몇 명이 위원회를 구성하는 변형된 형태의 위원회로 정부구조 개편 고려
o 교육감 선거
- 현재의 교육감선거제도는 공약과 후보자에 대한 검증 보다는 후보자간 이념을 통한 단일화만이 선거에서 기억되고 선거결과에 영향을 미침
- 지방정부 구조와 교육감 선출방식에 있어 지역적 환경 및 상황에 맞게 갖추어지고 거버넌스라는 측면에서 성공적인 결과를 얻게 된다면 다른 지방정부로 확산하는 소위 ‘쇄신정책의 확산(diffusion of policy innovation)’을 통해 교육감 선출방식도 지방의 특색에 따라 선택하게 함
o 지방자치제가 실시된 지 20년이 되었지만 현재 지방자치제는 다양성과 지방의 특성이 부각되는 보다는 획일성과 중앙이 중심이 되고 있는 상황. 선거는 의회 구성 및 대표자 선출을 위한 대의 민주주의에서 핵심 기제이기 때문에 지방자치제의 안정적이며 실질적인 정착을 위해서는 선거제가 중심을 잡아야 함




■ 주제발표 2. [지방분권] 지방분권 현황, 문제점 및 향후 추진방향
: 육동일 (충남대 자치행정학과 교수)

o 민선 지방자치 부활 23년째지만, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등을 보장하는 지방분권정책은 여전히 성과가 미흡
- 국가적인 대재난과 공약과 정책에 대한 논의보다 당리당략에 따른 선거운동 병폐로 6·4 지방선거로 출범할 민선 6기도 출발부터 난관에 봉착
- 지방자치 미성숙의 주요원인은 자치와 분권, 균형발전, 혁신들을 한꺼번에 무리하게 추진, 국민공감대 형성 실패, 중앙의 기득권, 부처 이기주의, 구체적 방안 미흡, 언론의 지방자치에 대한 이해 부족으로 부패와 비리 위주로 보도하는 행태 등을 들 수 있음
o 1991년 지방의회 출범으로 중앙행정권한이 꾸준히 이양되고 있다고 하지만 여전히 중요 정책과 사무의 결정권은 중앙정부에 있음
o 지방분권이 더디게 진행되는 이유는 1. 역대 정부의 지방분권은 주민참여는 확대시켰으나, 중앙과 지방간의 사무, 재원 등의 합리적 배분은 소홀. 예) 이양대상사무 총 1,587 중 516개(32.5%) 만이 이양 2. 사회구성원들이 중앙집권적 사고에서 탈피하지 못함
→ 중앙정부와 지방정부간의 상호 보충성에 입각한 역할 분담
o 역대 정부의 지방분권 노력
- 문민정부: 지방분권 최초실시. 단위사무 위주 이양 추진 → 국민의 정부: 정책실시에 대한 지지와 성과가 높지 못함. 지방정부의 양적참여 확대→참여정부: 사무의 포괄이양을 제도하였으나, 행정·재정적 지원이 수반되지 못함→이명박 정부: “지방분권확대”를 100대 국정과제로 선정. 국가와 지자체간 사무구분체계의 개편 등을 추진하였지만 성과 미흡→박근혜 정부: 국정과제 105(지방분권 강화), 106(지방재정 확충 및 건전성 강화) 위주로 단계별 추진
o 선진국 사례 및 시사점
- 일본, 프랑스, 이탈리아, 영국 등의 사례에서 보듯이 지방분권 개혁은 헌법 개정이 반드시 수반, 지방분권 개혁 결과는 헌법상 명문화해야 함
o 향후 추진방향 및 과제
- 중앙정부와 지방정부간 역할 분담을 통한 국가와 지역경쟁력 향상에 중점
- 과제 1. 강력한 지방분권 추진으로 인해 광역지역정부 중심의 지역발전체계 구축
과제 2. 분권화된 미래 지역사회의 비전과 목표 재정립하여 지역민과 공유
과제 3. 법과 제도를 만드는 정치권의 판단과 개혁의지 요구
과제 4. 정치적 분권과 재정적 분권 실현
과제 5. 일반자치와 교육자치의 통합과 연계위해 체계적이고 단계적 접근 요구
과제 6. 지역 균형발전 추구
과제 7. 실효성 있는 이양사무 발굴 및 각계 의견 수렴
o 지방분권과 자치는 사회적 위기를 극복하고 21세기 새로운 환경에 도전하기 위해 반드시 필요
- 박근혜 정부에서도 ‘지방분권형 국가경영체제’의 구축이 반드시 선행되어야
- 지방이양 확정사무의 법령 개정과 재정보전 방안을 신속히 마련하여 지방분권의 체감도 높이고, ‘선택과 집중’으로 지방분권 과제 추진역량 강화




■ 주제 발표 3. [지방의회] 감시의 사각지대, 복마전 지방의회 기능회복 방안
: 이형석 (서울시의회 의원)

o 지방의회 의원의 경비 지출과 수입의 불균형(예시)
- 당선 전 선거비용(선거비, 보전비용, 사무실임차료, 운영비)과 당선 후 의정활동에 드는 비용(의정보고제작, 평상시 월 유지비 등) 총액은 1억 9천에서 3억 6천 사이
- 서울시의원 연봉: 6천 2백만원 × 4년= 2억 4천 8백만 원
→ 거의 전액이 비용으로 들어가고 상당액의 부족분 발생
- 국회의원과 구의원 비교
:국회의원은 의정활동에 필요한 거의 모든 경비가 지원되지만, 시의원은 의정활동비 및 월정 수당 외에는 지원되는 항목이 거의 없음.
o 지방의회 부정비리의 유형 및 원인
- 인사, 지역개발, 인허가, 계약 등 지방행정에서 발생하는 다양한 형태의 부조리에서 이해당사자가 청탁하면, 지방의원은 중개인 역할, 결정권은 지방 공무원. 국민권익위원회 자료에 의하면 중앙보다 지방 공무원의 부패행위가 더 높음
※청탁인이 지방의원을 이유하는 이유: 지방의원이 감사권한 및 예산결산 심의권한 등을 이용하여 담당 공무원 압박할 수 있기 때문
- 지방의원 스스로 영리를 목적으로 우월적 지위를 이용하여 청탁하고 필요 예산 책정하여 특정업체가 수주할 수 있도록 총체적으로 기획하는 경우도 있음
- 다수의 비리는 공무원과 업자들 간 직접 일어나는 경우가 더 많음
- 업자들 사이의 관행과 지방의원들의 영향력의 잘못된 결합이 비리 부추김
o 민원과 청탁사이 구별 모호
- 로비스트법이 없는 우리나라에서 합법적인 로비스트는 지역구의원임. 지역구 관련 사항은 일반적으로 민원해결로 봐주는 사회적 시각 때문임
- 타지역구의 일이라도 동료의원의 부탁이라는 전제가 붙으면 같은 효과
- 숙원사업이나 진행순위를 바꾸는 일은 의원의 능력에 속하므로 경제적 이익 등은 따지지 않음
- 때로는 정책을 가장한 이권사업도 있음
- 결국 민원해결 또는 정책실현과 이권청탁을 구별해 내기란 거의 불가능
o 현 지방자치단체장과 지방의원 공천의 실상과 문제점
- 상향식 공천은 민주적인가? 모양만 상향식일 뿐 실제 당협위원장의 영향력 막강
- 정당공천제도 폐지가 대안인가? 아니다. 그나마 최소한의 필터 기능도 상실. 내천제 부활과 지역유지, 토호세력, 재력가에게 유리. 의회운영의 어려움이 생김(예: 전라도, 경상도 의회)
- 대안: 국회의원 영향력 줄이면서 협력하는 체제 만들어야
o 지방의원 비리근절 및 능력향상을 위한 제도개선 방안
- 국회의원처럼 지방의원도 최소한의 의정활동에 필요한 지원제도 마련
- 지방의원 월정수당도 의회활동에 전념할 수 있을 정도로 현실화시켜야
- 지방의원의 자질향상과 능력 제고를 위해 공천제도와 검증제도 개선 요구. 현대사회의 모든 전문가들은 검증과정이 있으나 정치인만 이런 과정이 없으므로 지방의원의 경우, 전문성과 도덕성을 지닌 후보 보다 당협위원장에 아첨 잘하는 자가 유리




■ 주제 발표 4. [향후과제] 생활자치·근린자치 실현방안 등 지방자치가 나아가야 할 방향
: 금창호 (한국지방행정연구원 선임연구위원)

o 주민중심 생활자치·근린자치의 의의
- 생활자치는 기능기준, 근린자치는 공간기준의 지방자치의 특성을 규정하는 것으로, 공히 지역주민의 참여를 기초로 실현되는 지방자치를 의미하며, 지방자치의 다양한 특성 가운데 지역 주민의 적극적 참여를 기반으로 한다는 데 그 의의가 있음
- 근린자치의 목적은 살기 좋은 마을을 지역주민 스스로의 힘으로 조성하는 것으로 깨끗하고 쾌적한 환경을 만들고, 높은 문화적 혜택을 누리며 경제적으로 풍요로운 마을을 주민스스로 만드는 것
- 새로운 행정패러다임으로 협력적 거버넌스가 대두되고 지속가능한 발전을 위한 주민주권론이 강조되면서 근린자치 등장. 실질적인 지방자치 실현을 위해 지방분권에 기초한 자치단체에서 주민참여에 기초한 주민자치로
o 정부의 생활자치·근린자치 관련 정책
① 자치경찰
- 지역 특성에 적합한 치안서비스 제공으로 주민 안전 제고. 지방행정과 연계를 통한 책임 치안행정 구현 및 국가전체 치안력 향상
- 자치경찰대안: 전 정부 준비 안은 현행의 국가경찰체제를 유지하고, 자치경찰을 보완적으로 운영하는 대안이며 국가경찰을 축소하고 일부를 자치 경찰로 이관하는 것임.
- 해외사례: 프랑스, 스페인-국가경찰력 보완하는 수준, 영국, 미국-고도의 자치권이 보장된 자치경찰
② 교육자치
- 교육자치와 일반자치의 연계강화 및 체제통합으로 행정 효율성 제고 및 교육서비스 향상
- 교육자치대안: 교육자치와 지방자치의 급속한 통합에 따른 혼란을 최소화하기 위해 ‘선연계·협력 후 통합’으로 단계적 추진
- 해외사례: 국가별 여건에 따라 교육자치와 일반자치의 통합 또는 분리 체제 적용. 미국-주 마다 다름, 영국, 독일, 일본-통합, 프랑스-분리
③ 주민자치회
- 주민중심의 근린자치를 활성화 하는 것으로 주민의 지역에 대한 소속감과 주민화합 및 지역발전을 위한 자발적 노력 확대함과 동시에 행정기관 동원의 소극적 참여 탈피
- 대안: 조직형태와 읍면동 사무소와의 관계 및 주민자치회 사무 등을 기준으로 협력형과 통합형으로 구분
- 해외사례: 일본-자치기능과 행정보조기능, 미국-주민참여조직, 영국- 준차지단체
o 생활자치·근린자치 실천과제 및 추진전략
- 주민중심의 생활자치·근린자치 적극 수용
- 현 정부도 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 자치경찰과 교육자치 및 주민자치회를 주요과제의 하나로 선정
- 여전히 지방분권에 대한 정책관심이 간과되어서는 안 되며 양자의 균형적 실천이 수반되어야
- 교육자치, 경찰자치, 주민자치회에 대한 최종대안의 조기 확정 요구됨
- 시행착오에 따르는 저항집단이 존재하는 자치경찰과 교육자치의 조속한 실현을 위해서는 조속한 대안 마련과 대통령 임기 중반 이전에 추진하는 전략이 요구됨




■ 토론 : 심익섭 (동국대 행정학과 교수)

o 세월호 참사를 통해 본 지방자치의 실태
- 지방자치 차원에서 세월호 참사를 보면서 아쉬운 점은 해당지역 주민대표들, 지방자치단체장들과 지방의회의원들이 별로 보이지 않았다는 것임
- 이는 한국이 여전히 중앙집권적인 국가체제여서 그런지 대통령 스스로도 무엇을 해야 한다는 강박 관념에 사로잡혀 있고 국민들 또한 지방정부가 아닌 중앙정부에 대한 질책이 강했음
- 재난 상황이 발생하면 지방정부가 구심점이 되어 일사분란하게 움직이는 선진국과 대조적인 상황임
o 한국의 지방자치가 실시된 지 20여년이 지났지만 이렇게 지방정부의 영향력이 약하고 지방자치가 정착되지 못한 원인은 무엇인가?
- 1인 7표제의 선거제도 문제점: 기관구성이 다양한 만큼 선거제도도 다양해야
- 구체적인 지방분권전략 요구됨
- 지방의회의 문제점: 공천문제, 지방의원 비리근절 등의 대책 요구됨
- 진정한 지방자체 실현을 위해 궁극적으로 주민중심의 생활근린 자치의 실현 필요
- 자치경찰제도입과 교육자치제 개선 요구
o 세월호 참사와 북한 안보 문제로 이번 6·4지방선거는 선거진행에 위기를 가져오고 있음. 따라서 이제는 ‘그들 중심의 단체자치’가 아니라 ‘풀뿌리 중심의 주민자치’ 실현을 위한 노력 필요




■ 토론 : 김 진 (중앙일보 논설위원)

o 6·4 지방선거는 지방정부를 구성하는 중요한 참여 민주주의 행위임
- 씨랜드 연수원 참사, 경주 리조트 붕괴 사고 등 세월호 참사 같이 끔찍한 사고는 지방자치단체 곳곳에 숨어 있음
- 지자체의 엉성한 감독이 민간의 부실한 시설을 허용했고 결국은 그런 공간에서 자라나는 세대들이 죽어 간 것임
- 따라서 이번 선거에서는 임무를 성실히 수행할 수 있는 후보를 선출해야 지방자치와 국가가 발전할 것임. 이 같은 선택의 선순환이 이뤄져야 부실과 무책임이 줄고 대형사고의 비극도 반복되지 않을 것임
o 현 지방선거의 문제점
- 현 지방선거제도에서는 유권자의 입장에서는 시간과 정보가 부족해 ‘성실과 책임’ 있는 후보를 평가하기 어려움. 선출대상 또한 3,910여명으로 후보도 많고 정보도 적어 눈감고 투표하는 것과 유사
- 이런 현상을 악화시키는 것이 여야의 부실한 공천제도임. 당비를 성실히 내는 책임당원의 의견보다 비당원의 경선제도 참여, 부실한 여론조사로는 제대로 된 당 후보 선출에 한계
- 공천제도를 개혁하지 않으면 지방선거는 위기
o 개선책
- 당비를 내는 책임당원, 당당한 당원을 늘려 당원 경선제도라는 원칙 확립해야
- 중앙선관위는 책임당원의 규모에 따라 국고보조금 지급을 연계하는 방안 검토해야