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벼랑 끝에 몰린 지방재정, 탈출구는 없는가?
-<지방자치 20년 명암 연속토론회> 1차-
<일 시> 2014년 4월 28일(월) 오후 2시 30분
<장 소> 프레스센터 매화홀 (19F)
<주 최> 바른사회시민회의[바른사회]
<프로그램>
* 사 회 : 김영봉 (세종대 석좌교수)
*축 사 : 윤증현 (전 기획재정부 장관/윤경제연구소 소장)
* 주제발표 : [1주제] 지방자치 20년, 지방재정 성과와 과제
주만수 (한양대 경제학부 교수)
[2주제] 지방분권 제도 정착, 지자체 파산제 도입 방안
한상일 (한국기술산업대 산업경영학과 교수)
종합토론 : 김현아 (한국조세재정연구원 선임연구위원)
박정수 (이화여대 행정학과 교수)
이창원 (한성대 행정학과 교수)
지역살림이 휘청거리고 있다. 최근 몇 년 사이 지방재정 문제가 초미의 관심사로 떠올랐다. 승객 없는 경전철로 민낯이 드러난 민자사업, 무분별한 개발로 적자에 허덕이는 지방공사 등 지방정부 곳간을 거덜 내는 요인들이 곳곳에 산재한다. 지방자치가 지자체장의 선심-치적잔치로 변질된 듯하다.
중앙정부의 지방 관여도 심해지는 상황이다. 무상보육과 기초노령연금 등 복지사업 정책이 지방재정 부담을 가중시키고 있다. 이에 자치단체가 자율적으로 추진하는 사업의 비중은 상대적으로 줄어들었다. 또한 지방세 감면 조치도 지방세수 감소로 이어져 위기를 부추기고 있다. 이렇듯 중앙정부 정책에 따라 지방이 휘둘리니 ‘자치’라는 용어가 민망할 지경이다.
6.4 지방선거를 앞두고 ‘무상버스’ 등 선심성 공약들이 다시 난무하고 있다. 정부차원에서도 지방재정 위기를 관리하는 ‘지자체 파산제’ 도입을 검토하고 있다. 지방자치 20년을 맞아 지방자치와 지방분권을 위한 제도 정착이 시급하다. 바른사회시민회의는 이를 공론화시키기 위해 지방재정 건전성 제고와 지방분권화의 과제, 지방세제 개편 방안 등을 논의하는 자리를 마련하였다.
■ 주제발표 1 ‘지방자치 20년, 지방재정 성과와 과제’
: 주만수 (한양대 경제학과 교수)
○ 지방정부 세출구조 변화: 사회개발비 비중 증가, 경제개발비 비중 감소 추세
○ 지방정부 세입구조 변화: 이전재원 중심의 재원조달로 중앙에 대한 의존성 심화
- ’95~’12년 연평균 총세입 7.7%, 자체재원 6.7%, 이전재원 11.2%,
국고보조금 13.4% 증가
○ 재정관리제도의 전개: 재정낭비의 원인보다 결과에 대한 처방을 강화. 이는 오히려 지방정부의 지출자율성을 위축시키는 경향을 초래하고, 재정건전성 혹은 효율성 목표 달성에는 회의적
○ 지방재정의 특성과 문제점
- 취약한 자체재원 확보능력과 중앙정부에 대한 의존성 강화
- 지방세가 2배로 증가해도 중앙정부에 대한 의존성 해소 불가능
- 지역 간 재정력격차의 주요 원인은 세입격차가 아니라 세출구조 때문 분권화비율이 국제적으로 매우 낮음
- 이전재원에 의한 가격기능이 무력화돼 지방세 가격 기능이 작동 못함
- 납세지 관련 원칙의 무시: 개인지방소득세, 지방소비세 등
- 과도한 재정형평화로 재정력 역전: 지방정부 자체재원 확충은 더 큰 이전재원의 감소 초래
- 지방은 중앙에 수입 의존을 선호하고, 중앙은 적당한 보전만으로 중앙정책을 지방에 구현. 중앙-지방정부의 이해관계 얽힌 상황
○ 지방재정 발전 과제
- 세출구조 과제: 준사적재 성격의 공공서비스를 지방정부에 할당하는 세출기능조정, 재정효율성 측면에서 최소인구규모 수준으로 지방정부 통합 추진
- 지방세 과제: 지방세에 내재한 지역간 재정형평화 기능 폐지, 개인지방소득세의 거주지원칙과 지방소비세의 소비지원칙을 정립
- 재정관리제도: 투융자 심사 등 직접 통제는 최소화, 사전경보시스템 위주의 재정위험 관리에 중점
■ 주제발표 2 ‘지방재정 관리시스템-유인부합성 제고 측면
: 한상일 (한국기술산업대 산업경영학과 교수)
○ 지방 정부-공공기관에 대한 유인 부합적 사전 모니터링: 지방에 대한 중앙정부의 모니터링은 사후적으로 발동되는 경향을 보이는데 이를 강화하면 효율성이 저하. 유인 부합적 사전 모니터링 먼저 설계해야 함
○ 독점 공기업은 당기순이익 처분 공시 강화, 부실 공기업은 임직원 잔여 주식형 지분 제고: 잔여 주식형 지분을 보유케 함으로써 도덕적 해이를 제어
○ 재정상황에 따라 장기채 발행 제한: 채무 기간에 따라 모니터링의 유인이 다른데 단기채 중심이 되면 매 단위기간마다 감시 받음으로써 도덕적 해이가 완화될 가능성 있음
○ 도산 가능성 정확히 측정해야: 비용을 자본화하는 회계처리 억제, 분식회계 가능성 모니터링, 미비시 배상책임 지는 감시자 필요. 회계법인의 감시 강화
○ 지방정부 건전성 제고시 즉시 보상해야: 위기에 대한 지속적 자체 제재 방식을 유도해야 함. 경영개선이나 건전성 제고에 즉시 보상하는 맞짱 전략 필요. 낮은 수준의 재정위기에도 단계적으로 작동하는 제재 조치 마련해야 함
○ Paygo 시스템 의미: 복지관련 세원과 세율이 획일적인 상황. 사회 후생의 최적화를 위해서는 복지가 다양화돼야 함. Paygo 시스템은는 공공서비스 수혜자가 자신이 원하는 서비스 유형(Type) 정보를 알리는 장치로서 의미 가짐
■ 토 론 : 박정수 (이화여대 행정학과 교수)
○ 지방정부는 지출-수입의 연계고리가 희미: 국가에 의지해 일단 벌여보자는식이 강함. 선심성 사업이 능력있는 자치단체장으로 평가받는 낮은 자치수준 때문
○ 지자체 파산제의 실효성 확보, 경성예산제약의 결합 필요: 지출확대에는 주민부담이 수반된다는 사실을 인식하도록 지방교부세제를 개혁해야
■ 토 론 : 김현아 (한국조세재정연구원 선임연구위원)
○ 이전재원의 급격한 증가는 취약계층 보호를 위한 법정지출 분야인 기초생보 확대 이후 나타난 현상. 복지지출 증가분만큼의 자체세입 증가 가능할지 의문. 우리나라 지방세 비중(20%)은 북유럽 국가 제외하면 낮은 편이 아님
○ 재정관리 기능강화는 정부의 기능강화를 뜻하므로 신중한 접근이 필요. 지출제어 장치 강화는 역설적이게도 중앙정부가 모든 재정책임을 지겠다는 의미이기도 함. 재정관리제도는 자체적인 시스템 강화에 강조하고 직접적 개입강화는 근시안적 정책임
■ 토 론 : 이창원 (한성대 행정학과 교수)
○ 지자체 간 세수 불균형에 대한 다양한 제도 개선이 필요. 지방세원이 대부분 대도시에 편중돼 있고, 특별-광역시와 도-시와 군의 재정자립도 격차가 큼
○ 지역사회에 필수불가결한 공공서비스의 공급보다는 중앙정부의 의도에 적합한 서비스를 제공하게 되는 악순환이 초래되는 상황. 지방정부도 일단 지출을 확대하고 그 부담을 중앙정부에 전가하는 분위기가 상존. 지방세 중심의 세입구조 전환이 필요함
○ 지방 전시행정-선심성 개발을 감시해야 하는 의회의 책임도 적지 않음. 의회의 사전 정책 모니터링을 통한 감시-견제 기능을 제고해야 함