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◆ 일 시 : 20010년 3월 9일(화) 오후 2시
◆ 장 소 : 명동은행회관 2층 대회의실
◆ 주 최 : 바른사회시민회의
◇ 사 회 : 윤창현 (바른사회시민회의 사무총장)
◇ 발 제 : 김동욱 (서울대 행정대학원 교수)
◇ 토 론 : 이창원 (한성대 행정학과 교수)
윤종빈 (명지대 정치외교학과 교수)
정연정 (배재대 공공행정학과 교수)
조석주 (한국지방행정연구원 연구위원)
3월 9일(화) 오후2시, 명동 은행회관 2층 국제회의실에서 창립 8주년 기념으로「지방자치의 명암(明暗)진단: 지방자치 20년, 무엇을 얻고 무엇을 잃었는가」라는 제하의 심포지엄을 개최하였다.
▶ 지자체 실시 이후 관료적 행정문화가 주민 서비스 중심으로 변화한 성과 있으나 풀뿌리 민주주의의 실질적인 정착 효과는 미진함. 민주적 제도와 문화정착, 주민의 자치의식 함양 등 거시적 성과는 미흡하고 서비스 향상과 친절 등의 미시적 성과는 진전
▶ 주민참여가 주로 행정 만족도 평가에 그쳐 실질적인 정책형성과 정책평가에 있어 주민참여 부족. 이는 지방자치를 오히려 형식주의로 전락시킬 우려 있음
▶ 일부 단체장, 지방의회 의원의 비리와 부패, 재선 염두에 둔 선심행정과 난개발 등 자기이익 추구 발생. 자치단체장의 경우 인허가권, 인사권 등에서 강력한 권한 행사로 비리와 부패에 노출될 위험 크고 지방의회는 견제 역할 수행보다는 오히려 각종 이권사업에 같이 개입되는 양상
▶ 지방정부의 재정자립도 여전히 문제. 이에 따라 중앙정부의 자원배분 놓고 경쟁 심화됨. 지방이 중앙정치의 연장선이 되고 정당 중심의 투표가 행해지면서 중앙당의 공천권에 절대적인 영향을 받게됨
▶ 지방자치 실시 이후 기존의 지역감정과는 다른 지역주의가 등장, 자치단체 간 분쟁 늘고 이는 정치 · 행정 측면에서 많은 비용을 초래
▶ 부패 감시 강화를 위해 지자체 자체 감사기구의 독립성 확보 모색, 각종 인허가나 납품관련 부패가 발생할 수 있는 영역에서는 온라인 시스템, 공개경쟁입찰의 강화 통해 투명성확보, 지방의회와 지자체간 실질적인 견제가 가능토록 제도 운영
▶ 소규모 지역화의 폐쇄성 극복을 위해 소규모 지방자치단체들의 통합을 통해 지역의 폐쇄성 완화할 수 있을 것
[발 제] 지방자치 20년의 성과와 한계: 김 동 욱 (서울대학교 행정대학원 교수)
◆ 지방자치의 20년의 평가: 성과와 문제점
1) 전반적인 평가
오는 6월 2일 전국동시지방선거일은 지방의회가 부활한지 19년이 되고, 민선 지방자치 단체장 체제가 출범한지 15년이 되는 시점이다. 1995년 7월 민선단체장의 등장 이후 주민 참여의 확대, 지방 행정의 민주화, 행정서비스의 향상, 지역문제의 자체해결에서 상당한 발전을 이루고 있다는 평가도 있지만 지역 현안 문제의 해결이나 역점 과제의 추진에는 여전히 행정․재정적 역량이 미흡하다는 평가도 계속되고 있다. 그리고 그 동안 중앙정부는 행정․재정권한의 지방이양을 지속적으로 추진한다고 하였지만 구체적인 지방분권의 성과는 미흡한 실정이다.
지방자치의 실시 이후로 지역 행정에는 많은 변화가 있었다. 권위적인 관료주의 행정문화가 주민(수요자) 서비스 중심으로 전환되었으며, 행정의 접근성과 투명성이 과거에 비해 높아졌다. 특히 정보화 기술을 바탕으로 한 원스탑ㆍ논스탑 서비스는 주민 밀착형 행정을 실현하였으며, 행정의 문턱을 낮추고 각종 행정 만족도 조사를 통해 지역주민의 평가가 자치행정의 방향 설정에 반영될 수 있는 환경을 조성하였다. 이와 더불어 과거 중앙행정의 연장선상에서 획일적으로 이루어지던 지방행정의 한계에서 벗어나, 지역적 특성을 고려한 지방 자율 행정을 실현함으로써 행정의 적실성을 제고할 수 있게 되었다. 예를 들어 '주민참여 예산제'는 주민 참여를 기반으로 하는 지역 행정 구현이라는 지방자치의 이념을 실천에 옮기는 사례로 평가할 수 있다. 그리고 지역 특성에 맞는 복지서비스와 지역 특성화 사업이 확대됨으로써 지역성(locality)을 회복할 수 있게 되었다. 함평 '나비 축제', 파주 '장단콩 축제' 등이 좋은 사례로 볼 수 있다. 이와 같은 지역의 특성을 살린 행정은 장기적으로 지역 특성화산업의 발전과 지역문화자산의 활용 가능성을 열었다고 평가할 수 있다.
하지만 지방자치 실시 19년의 결과 당초 기대했던 풀뿌리 민주주의의 실질적인 정착 효과는 상대적으로 미진한 것으로 나타났고, 오히려 재선을 염두에 둔 단체장의 가시적 자치사업과 폐쇄적인 자치행정 운영을 통한 갈등 등으로 인해 행정의 비효율성이 발생했다고 평가할 수 있다. 민선 3기 지방자치 운영의 성과로는 지역경제의 활성화(20.6%), 지역민원의 해결(18.7%), 주민복지의 향상(14.4%), 참여 및 봉사행정의 실현(11.5%) 등으로 나타났다. 문제점은 중앙과 지방의 갈등 심화(24.1%), 지방선거의 과열ㆍ혼탁(22.3%), 집행기관과 지방의회간의 갈등 심화(16.3%), 단체장의 인기위주 전시행정과 정실인사(14.0%) 등으로 나타났다. 결국 지난 10여년의 지방자치 실시로 민주적 제도와 문화의 정착, 주민의 자치의식 함양 등 거시적 성과는 여전히 미흡하고, 지방 민원 행정의 서비스 향상과 친절ㆍ봉사 등 미시적 성과가 대부분이라고 평가할 수 있다. 지방의회 운영의 경우에도 비슷한 결과를 나타냈는데, 특히 지방의원의 성의와 전문성 부족, 지방의원의 비리와 부조리, 지역주민의 무관심과 비협조 등으로 인해 지방의회 의정활동이 미흡하다고 보았다.
2) 주민참여의 미흡
주민참여는 지방자치제도의 핵심을 구성하는 것으로서 각 지방자치단체는 타당한 주민의 의견이 자치행정에 반영될 수 있도록 제도화에 힘써야 한다. 또한 주민참여는 정책의제 설정에서부터 정책평가까지 자치행정의 전 과정에서 이루어 질 수 있어야 한다. 이러한 측면에서 지방자치제도의 실시로 인해 여러 형태의 주민참여를 제도화했다. 조석주 외(2006)의 연구에 따르면 대부분의 자치단체에서 운영하고 있는 주민참여제도 중에서 주민의 정책참여와 정책반영이 모두 양호한 제도는 전화친절도평가, 인터넷민원, 게시판, 행정서비스만족도조사, 모니터제, 정보공개제도 등으로 나타났다. 현재 대부분의 지방자치단체가 시행하고 있는 주민참여제도 중에서 주민의 정책참여는 물론이고 정책에 반영되는 정도가 가장 미흡한 제도는 주민참관확대간부회의, 명예기자제도, 1일명예공무원제, 주민감사청구제도, 옴부즈만제도, 결재문서공개방, 정책평가단, 정책토론방 등의 순서로 나타났다.
풀뿌리 민주주의의 정착을 위해서는 지방행정의 전 과정에 대한 주민의 적극적인 참여와 정책에 대한 반영이 필요하다. 하지만 현재의 주민참여는 주로 형식적 수준의 참여와 만족도 평가 위주의 참여가 대부분이다. 주민의 의견을 반영하는 정책형성의 제도 부재와, 단순한 만족도 위주의 정책평가는 지방자치를 오히려 형식주의로 전락시킬 위험이 있다. 특히 주민참여에 의한 지방정부의 성과측정은 시민들이 낸 세금의 사용처를 명확히 하고, 자치단체가 시민들에게 얼마나 잘 봉사하는지를 평가할 수 있으며, 민주적 과정을 통한 성과지표 개발이 가능하고, 주인에 의한 성과측정이 가능하다는 측면이 강하기 때문에 실질적인 평가 장치의 마련이 필요하다.
3) 자치 단체장과 지방의회 의원의 자기이익 추구
지방자치제도는 지역 주민의 이익을 위해서 자치사무를 결정하는 것을 원칙으로 하지만, 현실적으로 일부 단체장과 지방의회 의원의 비리와 부패, 선심행정과 난개발 등 자기이익 추구 행위가 발생하고 있어서 지방자치의 중대한 위협으로 여겨지고 있다. KBS 2TV '추적 60분'에서 보도된 설문조사에 따르면 지방자치 이후 나타난 가장 부정적인 현상으로 여론조사 응답자의 36.3%가 전시성 사업과 무분별한 난개발을 꼽을 정도로 지역사회에서 느끼는 문제는 심각하다. 뿐만 아니라 지방재정의 압박을 고려하지 않는 유공자 수당, 출산 장려 지원금, 장학 재단의 설립 등과 같은 끊임없는 선심성 지원금 논란이나, 대형 지역 체육시설이나 복지 시설 건설 문제에 안정적인 예산 확보나 관계기관과의 협의 없이 일단 진행하고 보는 여러 지역 대형사업들은 예산 낭비와 지방 재정의 압박은 물론 이를 둘러싼 각종 이권 개입의 문제들로 이어지기도 한다. 최근 일부 지방자치 단체의 호화청사 신축이나 지자체의 임의적인 지방의원 수당 지급을 둘러싼 논란들은 예산의 낭비와 다른 지자체와의 불균형 및 갈등의 문제를 보여주는 대표적인 사례로 볼 수 있다.
또한 일부 자치단체의 장과 의회 의원들의 비리와 부패문제, 특히 선출직 공직자와 지역 세력가들과의 유착문제가 끊임없이 제기되고 있다. 2006년 출범한 민선 4기 기초단체장 234명 가운데 18%인 42명이 중도하차했으며 이들이 주로 선거법위반이나 토착형 비리로 인한 것이었다는 사실은 충격적이다. 지방행정 공무원들은 사업 인허가 과정의 부패가 많고 교육공무원들은 납품관련 비리가 많다. 특히 자치단체장은 각종 사업의 인허가와 인사권 등의 독점적일 정도의 강력한 권한을 행사하고 있으며, 지방의회는 이를 견제하는 역할을 적절히 수행하지 못하고, 오히려 각종 이권사업에 같이 개입되는 양상을 보이고 있다.
4) 자치역량 미흡
2009년 8월의 국세청과 행정안전부 자료에 따르면 지방세 비율은 지방자치시대 이후에도 거의 변화가 없이 20% 안팎에 머물고 있어 지방재정의 자립도는 요원해 보이며, 일부 지자체 중에서는 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 곳도 있는 것으로 알려졌다. 2008년 조세수입 212조8000억원 가운데 국세가 차지하는 비중은 78.7% (167조3000억원)에 달한 반면 재산세·주민세․등록세 등의 지방세는 21.4% (45조5000억원)에 그쳤다. 전체 조세수입 중 지방세가 차지하는 비율은 지방자치 시대가 본격적으로 개막된 첫해인 1995년(21.2%)과 비교해 0.2% 오르는 데 그쳐 지방정부의 재정자립도가 여전히 문제라는 것을 알 수 있다.
여전히 지방정부는 중앙정부의 개입에서 자유롭지 못한 처지이다. 특히 통제와 규제적 개입보다는 중앙정부의 이권(interests)을 배분하는 과정에서 재정역량 등 자치역량이 미흡한 지방정부는 중앙정부의 결정에 일비일희하거나, 한정된 중앙정부의 자원을 두고 경쟁하는(pork barrel) 문제가 생긴다. 그 결과 지방정부에 대한 권한 위임이 약하고 중앙과 지방의 역할 분담이 여전히 정착되지 못하고 지방선거가 본연의 기능을 하지 못해 선거쟁점이 왜곡되어 지역현안이 아니라 중앙정치의 연장선상에서 이루어지는 문제가 발생하고 있다. 특히 단체장과 지방의회 의원은 정당공천을 거친 후 선거에 출마함으로써 정당 중심의 소위 ‘묻지마 투표’가 행해지고, 이 과정에서 중앙당의 공천권에 절대적인 영향을 받게 된다. 이러한 상황 하에서 기초단체장의 권한은 인사, 예산편성권의 내부권한은 물론 인허가나 각종 사업에 영향력을 미치고, 같은 정당의 의원이 다수인 지방의회는 단체장에 대한 견제를 형식적으로 하게 된다.
5) 개방성의 문제: 지역주의 강화
지방자치제 실시로 인해 주민과 관청의 관계에서는 개방성이 높아졌다. 주민 서비스 개선의 효과로 인해 관청의 문턱이 낮아졌고, 일선관료와 지역주민간의 심리적 거리도 가까워졌기 때문이다. 하지만 행정구역을 단위로 하는 지방자치단체간의 관계에서는 그 경계(boundary)를 더욱 견고히 하고 있다는 문제가 발생한다. 지방행정을 책임지는 자치단체장 사이의 문제일 뿐만 아니라 지역 주민들 사이에서도 이러한 폐쇄성이 강화되고, 그 결과 기존의 지역감정과는 차원이 다른 지역주의가 등장하게 되었다. 화장장이나 쓰레기 소각장 등 혐오시설을 지자체 외곽에 설치하려하고 이에 대하여 인근 지자체가 반대하거나, 강 상류 지자체의 오염시설물 설치를 강 하류 지자체가 반대하거나, 항만이나 고속철도 위치와 명칭에서 인접 지자체 간에 권리 다툼을 하는 등 자치단체 간 분쟁은 분명 늘어났다고 볼 수 있다. 각종 혐오 시설을 둘러싼 지자체 내부 간, 지자체 간의 갈등도 어제 오늘의 일이 아니다.
이러한 지역주의의 결과 주민들의 경제ㆍ생활권역과 정치ㆍ행정권역의 불일치를 초래하여 정치ㆍ행정 측면에 많은 비용을 초래하게 된다. 일반주민의 경우 경제ㆍ생활권역이 주변 행정구역과 서로 교차(cross-over)되어 지방자치의 근원이 되는 주민의 삶의 영역이 광역화되고 있는데 반해, 행정과 자치의 단위는 국지적 폐쇄성을 벗어나고 있지 못해서 주민들의 자치 수요를 적절하게 반영하지 못하기 때문이다.
◆ 지방자치 문제점의 원인 분석
1) 지방 정책과정에서 주민의 참여와 통제의 미흡
지방자치에서 차지하는 지역 주민은 행정서비스의 대상 고객(customer)과 행정의 투입을 결정하는 시민(citizen)의 지위를 동시에 보유하게 된다. 하지만 지금까지 진행되어온 한국의 지방자치제도는 지역 주민의 고객성에 초점을 두고, 주민 만족도 평가 및 제고에 치중하는 모습을 보여 왔다. 따라서 지역 주민과 시민단체의 적극적이고 실효적인 자치행정에 대한 참여와 통제장치는 여전히 미흡한 상태로 남아있어 시민 없는 지방자치의 오명에서 자유롭지 못한 실정이다.
이와 같은 주민과 시민단체의 참여 실패는 장기적으로 주민의 의사가 지방행정에 반영되지 못하는 자치의 실패를 유발할 뿐만 아니라, 단기적으로 지방정부에 대한 적절한 통제장치를 확보하지 못하게 되어 지방정치세력의 자기이익 추구를 묵시하는 결과를 초래하게 된다. 그 결과 단체장, 의회의원, 유력정당의 인사, 지방공무원, 지방언론, 지역경제인 등은 지역주민의 통제와 감시로부터 자유로워지고 개인 및 소수 세력의 결탁을 통한 자기이익 추구가 발생하게 된다.
2) 지방자치단체의 자치역량 미흡
지방자치단체의 자치역량이 전반적으로 미흡한 상태로 남아 있는 것은 지금까지 추진되어 왔던 지방분권 정책이 불완전한 상태로 마무리되었고, 특히 지방의 재정자립도가 낮은 수준으로 유지되었기 때문이다. 과거 노무현 정부가 적극적인 지방 분권화정책을 실시하여 많은 성과를 나타내기도 하였지만, 중앙정부의 기능 및 조직을 지방으로 이전하는 것이 주요 핵심을 이루었기 때문에 중앙정부와 지방정부간 사무배분ㆍ교육 및 경찰의 자치ㆍ지방 재정자율성 등과 같이 지방자치의 정착을 위한 전반적인 프로세스 개선에는 미흡한 것으로 판단할 수 있다. 이와 더불어 지방의회 또한 공천권 문제 등으로 인해 중앙정치권의 예속에서 자유로울 수 없는 상태여서 지역현안만을 위한 지역의회 운영이 어려운 실정이다.
또한 지방자치단체의 자치역량과 관련한 문제는 지방자치단체의 재정자립도 측면에서 명확하게 확인할 수 있다. 우리나라 지방자치단체의 평균 재정자립도는 1997년 63.0%에서 2009년 53.6%로 낮아져 중앙정부에 대한 지방정부의 의존도가 갈수록 심화되는 양상을 보이고 있다. 이와 같은 재정자립도 하락 현상은 지방자치제 실시 이후 중앙정부 기능을 지방에 이양하면서 재원간ㆍ지역간 재정력 격차를 해소하기 위해 교부세 형태로 재원을 이전했기 때문이다. 우리나라의 지방교부세는 1997년의 경우 내국세 총액의 13.27%를 차지했으나, 2000~2004년에 15%로 증가하였으며 2005~2006년의 19.13% 수준을 지나 2007년에는 19.24%까지 증가하였고, 그에 반비례해서 지방자치단체의 재정자립도는 낮아지게 되었다고 볼 수 있다.
3) 폐쇄적 지역주도 세력
교통수단 및 환경의 개선과 정보통신기술의 발전으로 인해 지역 주민의 생활권ㆍ경제권은 더 이상 자신의 주소지에 한정되지 않고, 지역간 경계를 넘어 서로 교차하고 광역화되고 있지만, 지방자치의 의사결정 단위는 그 경계를 벗어나지 않고 더욱 폐쇄적으로 변화하고 있다.
많은 지자체의 의사결정 체계가 순수한 주민의 의견을 반영해서 이루어지는 것이라기보다는 소수 의사결정자의 개인적인 결정과 그 결정을 수용하는 일부 여론 주도세력들에 의해 지배되고 있다고 볼 수 있다. 많은 지자체의 의사결정은 주민들의 여론이나 참여보다는 지역 정치․행정․언론을 주도하는 소수의 이해관계자들의 영향력 행사로 이루어진다. 반복되는 지방선거는 지역 내부의 폐쇄적 주도세력을 더욱 강하게 결집시키는 기능을 하게 되며 그 결과 지역주의가 강화되는 것이다.
이러한 개방성 악화는 지방정부 공무원의 인적 교류 측면에서도 확인되고 있다. 과거 중앙집권화 시기와 비교해서 지방자치 시기에는 중앙정부와 광역자치단체, 광역자치단체와 기초자치단체 사이의 인적교류가 축소되고, 자치단체 내부에서만 인력이 순환되는 구조가 강화되었다. 그 결과 주변 혹은 관련된 자치단체와의 행정적 상호연계성에 대한 고려가 부족해지고, 대신 해당 자치단체의 내부적 이익만을 추구하는 고립된 폐쇄적 지방화가 강화되었다. 최근 청주시를 둘러싸고 있는 청원군에서 주민 다수의 통합찬성 의견을 무시하고 자치단체 통합을 반대한 군청과 지방의회는 폐쇄적 지역주도 세력의 예로 볼 수 있다. 폐쇄형 지역주도 세력의 존재는 비선호시설의 기피행위로 인한 지역사회 필요시설 설치를 어렵게 하고 지역 혁신을 유도할 수 있는 유능한 인재의 발굴을 어렵게 한다.
◆ 지방자치 발전을 위한 제언
1) 주민의 적극적인 참여 확보
풀뿌리 민주주의의 정착과 지역발전을 추구하기 위해서는 첫째, 적극적인 주민의 참여가 보장되어야 한다. 특히 지역의 정책 과정의 관점에서 주민참여의 방식과 수준을 제도화해야 한다. 막연한 참여의 보장은 자칫 '주장'에 머무를 위험이 있으며, 행정의 혼란과 비효율성을 초래할 우려가 있기 때문이다. 따라서 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가 및 환류 등 정책의 전 과정을 개별적 혹은 종합적으로 고려해서 주민참여의 방식과 수준을 결정해야 한다.
둘째, 주민참여의 성공요인을 분석하여 참여의 역량과 지역 공무원의 수용도를 제고하는 것이 필요하다. 우선 주민의 자발적인 참여의지와 그것을 뒷받침할 수 있는 역량이 필요하다. 이와 동시에 주민의 참여에 대한 공직자의 수용도가 제고되어야 하고, 다양한 참여의 경로를 확보해야 한다. 이를 위해서 OECD(2001)는 정책과정에서 성공적인 주민참여를 달성하기 위해서 리더십과 헌신, 시민의 권리 보장, 명확성 등 10가지 조건을 제시하고 있다.
셋째, 행정서비스의 질을 개선하고 각종 부조리를 개선하기 위해서 지방정부의 자체평가 과정에서 주민의 참여를 강화하는 것이 필요하다. 기존의 만족도 평가 중심에서 보다 발전적인 형태의 평가 방안을 마련해야 하고, 적절한 수준(법적인 수준, 지방 조례 수준, 혹은 지방 규칙 수준)에서 평가 규정을 마련하고, 주민에게 적극적인 홍보를 통해 제도를 이해시키는 노력이 필요하다.
2) 부패 감시 강화
부정부패를 획기적으로 줄이기 위해서는 첫째, 내부적으로 부정부패의 방지를 담보할 시스템의 개선이 필요하다. 이를 위해 지자체 자체 감사기구의 독립성을 확보하고, 내부적인 자정 노력 및 내부고발자제도 등의 촉진이 실질적으로 정착할 수 있도록 하여야 한다. 각종 인허가나 납품관련 등의 부패가 발생할 수 있는 영역에서는 온라인 시스템, 공개경쟁입찰의 강화, 부패방지 매뉴얼 등을 통해 투명성 강화하는 것도 중요하다. 둘째, 지방의회와 지자체 간의 실질적인 견제와 균형을 이룰 수 있는 제도 운영이 필요하다. 자치단체장의 독주를 지방의회가 견제하고, 지방의회 또한 중앙 정당의 영향력 하의 정치적 의사결정에서 벗어나 의회 본연의 주민을 대표하는 목소리를 낼 필요가 있다. 셋째, 선심행정과 난개발의 비합리적인 의사결정 시스템의 개선이 필요하다. 이를 위해 지방의 주요 사업에 전문가 활용을 넘어 이들의 의견이 실제적으로 반영하는 것이 필요하다. 권고나 조언만으로 합리적인 의사결정을 담보할 수 없을 경우 전문가에게 일정부분 권한을 주는 것도 한 방법이 될 수 있다.
3) 자치역량의 강화
지방정부의 자율성 확보를 위한 중앙정부와 지방정부간 역할 재조정이 필요하다. 역할 분담은 제한된 국가자원을 효율적으로 활용할 수 있도록 전략적으로 접근하는 것이 필요하다. 전략적 분권화를 통해서 국가 자원의 효율적 활용에 기여하고 정보를 많이 가진 수준의 정부에 의사결정권을 부여함으로써 합리적인 국정운영을 유도할 수 있게 된다. 중앙정부는 보다 장기적이고 발전적인 전략기능에 집중하고, 지방정부는 단기적이고 반복적인 현안업무에 자율성을 보장하는 것이 필요하다. 이를 위해서 국토관리, 환경, 중소기업, 식품안전 등 특별지방행정기관을 시․도로 이양하고 자치 경찰제도를 조속히 도입하며, 교육자치를 일반자치와 통합하여 자치권한을 대폭 강화하여야 한다.
둘째, 지방정부의 재정자율성을 강화해야 한다. 특히 지방정부의 책임있는 재정운영과 실질적인 자치의 확보를 위해서는 지방정부의 이전재원 의존도를 높이는 것보다는 지방소득세, 지방소비세의 도입 등 지방으로 과세권을 이양하여 자체재원을 확충함으로써 지방정부의 재정자율성(fiscal autonomy)을 보장하는 것이 바람직할 것이다.
4) 개방형 지역사회 세력구조
지방자치제도는 창발적 인재가 손쉽게 지역 정치체제로 유입될 수 있는 개방형 구조(open structure)를 형성하는데 도움이 되어야 한다. 첫째, 지방자치단체 공무원들의 중앙과 지방, 지방자치단체 간 인사교류를 확대하여 새로운 경험과 사고방식을 수용하여 지역 내에서의 획일적 의사결정과 사고방식을 유연하게 만들 필요가 있다. 지역의 폐쇄성을 완화하기 위해서는 당분간 지방의회 선거와 지자체 공무원 임용에 있어서 타지출신, 성별, 정당, 직능군 기준으로 할당제를 실시할 필요가 있다.
둘째, 작은 규모의 지자체를 통합하면 소규모 지역화의 폐쇄성을 극복할 수 있다. 자족적 경제구조를 확보하기 곤란한 소규모 지방자치단체들의 통합을 통해 지역의 폐쇄성을 완화할 수 있다.
◆ 맺음말
지방자치제도 실시는 궁극적으로 지역의 문제를 스스로 해결하고, 지역 경쟁력 강화와 주민 만족도 개선을 통해 국가경쟁력을 밑바닥에서부터 제고하는 것이다. 지방자치제 실시로 민원서비스의 개선, 행정의 권위의식 약화 등 바람직한 결과가 나타나고 있지만, 아직까지 풀어야 할 많은 문제들이 남아 있다. 지방자치제 실시 이후 주민들의 참여 기회가 수적으로는 폭발적으로 증가했으나 참여의 통로는 대부분 주민만족도 조사에 한정되어 발전했다. 그 결과 지역 주민은 다양하고 실제적인 참여의 기회를 충분히 경험하지 못했고, 스스로 참여하려는 욕구도 초기의 기대에 미치지 못했을 뿐만 아니라 지역정치인의 자기이익 추구행위를 효과적으로 통제하지 못한 것으로 평가할 수 있다. 따라서 향후 지방자치제도는 지역 정책과정의 모든 수준에서 주민들의 참여가 이루어 질 수 있도록 제도화하고 성공사례를 전파하는 것이 필요할 것이다.
행정적 측면에서 지방자치단체는 여전히 중앙정부의 각종 계획과 통제에서 자유롭지 못하고, 지방선거 후보자가 중앙당과 국회의원 주도로 공천됨에 따라 중앙정당의 연장선상에서 지방정치가 이루어지는 문제가 발생하고 있다. 또한 열악한 지역 재정 자립도는 지방정부가 상시적으로 중앙정부와 중앙정당의 눈치를 봐야 하는 문제를 초래한다. 따라서 향후 지방자치제도의 발전을 위해서는 지방정부가 스스로 의사결정을 할 수 있는 실질적 자치권을 보장하고, 자체 재원의 확보를 통해 의사결정을 재정적으로 지원할 수 있는 구조를 형성해야 할 것이다.
주민들의 미흡한 참여와 부족한 권한ㆍ재원은 지역정치를 극심한 폐쇄적 구조로 재형성하여, 지역주의를 강화하는 결과를 초래하였다. 주민참여의 미흡과 정치․행정․ 재정적 자치역량 미흡이 지방자치제도 활성화의 제약요소이었다고 한다면 지역의 폐쇄성은 지방자치제도의 실시로 인한 폐해라고 볼 수 있다. 이러한 폐쇄성은 각 지역 단위 선거를 통해서 정치․행정의 대표자를 선출하는 지방자치제도에서 쉽게 완화되기 어려운 문제이다. 지역의 폐쇄성을 완화하기 위해서는 당분간 다양한 배경과 경험을 가진 주민들이 대표자와 공직자로 선발될 수 있는 선거와 공무원 임용 방식을 모색할 필요가 있다.
[토 론1] ‘주민재창조’ 없이 진정한 ‘지방자치’는 없다 : 이 창 원 (한성대 행정학과 교수)
김동욱 교수님의 주장에 전적으로 동의하면서, 진정한 ‘지방자치’가 이루어지기 위한 대안을 생각해 본다.
주민의 적극적인 참여가 가능하고, 부패를 제대로 감시하며, 중앙정부로부터 자치역량을 인정받기 위해 필요한 것이 필요한 것이 무엇일까?
한마디로 지방자치의 주인인 주민들이 ‘재창조’되어야 한다고 본다. 재창조된 주민은 정치적 의제(political agenda)를 앉아서 기다리는 것이 아니라 스스로 만들고자 노력하고, 공공부문의 정책이 제대로 수행되고 있는지 앉아서 평가만 하는 것이 아니라 지방정부가 추구해야 하는 정책목표가 무엇이 되어야 하는지 고민을 해야 하는 것이다.
이것은 현재의 주민의식 갖고는 어림도 없다. 공공부문에 대한 주민들의 의식을 재창조하는 것이 필요하다.
대부분의 주민들은 지방정부의 정책결정에 영향력을 행사할 시간도 없고, 시간을 할애할 인센티브도 없어 시간을 할애하고 싶지도 않으며, 그러한 정책결정에 필요한 정보나 전문성도 거의 없는 것이 사실이다. 또한, 다른 주민들의 의사를 제대로 파악하기도 어렵고, 설사 상이한 의견의 존재를 파악한다고 하더라도 그들과의 의견조정을 한다는 것은 더욱 어렵다.
이러한 문제의 해결은 주민교육과 정보의 지속적인 교환을 통해 ‘일반주민’을 ‘능동적 주민’으로 재창조함으로써 해결할 수 있다.
Schachter에 의하면 ‘능동적 주민’은 ‘조기 영어교육’이 아니라 ‘조기 주민교육’을 통해 만들어진다. 교내 과외활동, 지역 공공사업, 봉사활동 등에의 참여를 강조하는 것이 필요하다고 한다. 즉, 학생들이 어려서부터 그러한 활동을 함으로써 도대체 ‘공공의 이익’이라는 것이 무엇인가를 파악해 보아야 한다는 것이다. 또한, 공공부문에 대한 성과를 포함한 모든 정보는 공공부문의 주인 즉 주민들에게 그들이 이해할 수 있는 수준으로 쉽게 만들어져 지속적으로 제공되어야 한다. 특히, 지방정부는 저소득층에게 더욱 많은 신경을 써야 하는데, 그 이유는 중산층보다 저소득층은 먹고사는 것이 힘들어 지방정부의 정책에 관심도 없고, 관심을 기울일 시간도 없고 시간을 할애하고 싶지도 않으며, 지방정부의 정책을 이해하는데 필요한 정보나 전문성도 거의 없기 때문이다.
주민들을 대상으로 하는 공공성 교육에 있어 지방 NGO들의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 그러나 현재 우리나라 NGO들의 역할은 재정립되어야 한다. 상당한 수의 NGO가 정부나 기업으로부터 재정지원을 받고 있다. 이러한 NGO조차 비대해지면서 정부처럼 관료화된다. 반대로, 소규모의 NGO는 대표자나 특정인들의 사적 이익을 위한 수단으로 전락되기까지 한다. 결국, 진정한 NGO는 회원들의 참여를 활성화하고 내부의 비판구조를 강화하여 조직의 민주화부터 이룩하여야 한다.
21세기형 지방정부는 미숙한 민간을 계도하고 이끌어야 한다는 관주도적, 행정우위적 사고를 철저히 버리면서, 주민들의 자율적 역량을 믿고 그것을 신장시키고 지원하는 조력자 및 봉사자로서의 역할을 수행하여야 한다. 결국, 21세기형 지방정부는 주주총회를 갖는 주식회사처럼 ‘능동적 주주’로 재창조된 ‘능동적 주민들’에게 보일 경영성과를 위해 지속적인 지방정부 선진화를 이룩해야 하는 것이다.
[토 론2] 윤 종 빈 (명지대 정치외교학과 교수)
Ⅰ. 지방자치 20년의 성과
1. 직접민주주의의 실험: 풀뿌리 민주주의의 핵심인 주민자치, 주민교육 등의 실험.
2. 행정서비스의 향상: 주민의 행정서비스 접근성과 투명성 증대.
3. 정치지망생 양성: 비록 아직까지는 부정적인 측면이 많지만, 지방자치가 정치신인의 제도 정치권 진입의 통로가 됨.
Ⅱ. 지방자치 20년의 한계
1. 심각한 정치 불신: 지방정치인의 끊임없는 비리 연루에 국민들의 정치에 대한 불신이 가중된 것이 가장 큰 문제.
2. 지방권력에 대한 견제기능 상실: 특정 정당의 지역 독점현상(단체장+의회)으로 의회의 자치단체에 대한 견제 기능이 마비. 지역주의 또한 심화.
3. 지방재정의 악화: 재선을 위한 인기위주의 전시행정으로 호화청사 신축 등의 지방재정 의 낭비 및 악화.
4. 전문성 부족: 유급제가 도입되었음에도 불구하고 아직도 지방의회와 지방의원의 전문 성 부족.
Ⅲ. 지방자치의 방향성
1. 지방분권화의 가속화: 한정된 자원에 의한 지방자치는 근본적인 벽에 부딪힐 수밖에 없기에, 보다 큰 틀에서의 권력의 공유(share of power), 즉 중앙정부로부터 지방정부 로의 사무권한과 재정의 이양이 획기적으로 이루어져야 함.
2. 지방선거제도의 개혁: 특정 정당의 지역 독점 현상을 타파할 수 있는 새로운 선거제도 의 모색이 필요함.
3. 지방의원의 인지도 제고: 지방선거에서 나타나는 소위 ‘묻지마 투표’, ‘줄투표’의 가장 근본적인 원인은 대부분의 주민들이 지방의원을 잘 모르기 때문인데 이러한 문제를 해 결하기 위한 방안이 모색되어야 함.
4. 주민의 자발적인 참여와 통제: 풀뿌리 민주주의의 시작이자 완성임. 주민들의 단체장과 지방의원에 대한 관심과 견제, 그리고 의정활동 평가가 정당과 후보자에 대한 투표로 연결될 때 지방자치는 궁극적으로 완성될 수 있음.
5. 다양한 새로운 제도의 실험으로 인한 현재의 시행착오를 ‘민주주의의 비용’으로 이해하 고, 성숙한 민주주의를 위해서는 ‘인내’의 과정이 필요함.
[토 론3] 정 연 정 (배재대 공공행정학과 교수)
□ 우리나라 지방자치의 현황적 문제점
- 권한위임: 자치의 근간인 지방의 의결권, 재정권 확보라는 측면에서 우리 자치의 역사는 제한적 발전을 거칠 수밖에 없는 것
- 지방행정/의정 구성: 정당공천제를 통한 자치체제 구성의 한계
정당들의 지방자치 의식 미흡, 중앙정치 및 세력경쟁의 장으로 전락/자치단체를 중심으로 하는 국책사업 배분도 이러한 힘의 구도에 의해 결정되는 종속성을 탈피하지 못하고 있음
- 자치행정/의회의 부정부패: 특히 기초수준에서의 공무원 비리/자치단체장의 잇따른 구속 등 자치의 투명성, 민주성 약화
□ 자치발전의 과제
- 재정독립/재정적 권한: 특히 지방이 세목을 결정하거나 세원을 발굴할 수 있도록 하는 권한 위임이 선결될 문제/행정안전부나 중앙행정부처에서 최근 논의되고 있는 안중에 지방소비세 신설이 갖고 있는 문제점과 한계에 대한 분석 => 발전적인 지방재정 확립
- 감세정책을 통한 중앙의 재정악화 등이 지방재정으로 전이되는 과정. 이러한 문제점을 어떻게 극복할 것인가?
- 국토의 효율적 운영에 관한 자치단체 의사결정권 확대 필요
(공장부지 활용/산업특구 지정 등과 관련하여 지방자치단체의 의견제출권, 의결권을 확대하는 방안 검토 필요)
- 지방행정/의회 관련 시민 감시권 강화: 주민소환제, 주민참여예산제의 내실화(조례로 규정하는 경우도 드물고, 실제 조례로 규정하고 있다고 하더라도 형식적인 운영으로 제한되는 경우가 많음)
- 지방의회 구성의 내실화: 견제적 역할을 강화하기 위한 제도적 방침이 고안되어야 함. 정당법 개혁을 통해서 지방의회 의원들이 중앙정치의 예속성에서 자유로울 수 있도록 하거나, 정당의 지방 하부조직을 강화할 수 있도록 법적으로 정의하는 방안 검토 필요