> 활동 > 토론회
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- 일 시 : 2009년 6월 17일(수) 오후 1시 30분
- 장 소 : 국회 헌정기념관 대강당
- 주 최 : 공기업개혁시민연합, 선진정치경제포럼
- 사 회 : 나성린 (한나라당 국회의원)
- 주제발표: 안종범 (공기업개혁시민연합 공동대표 / 성균관대 교수)
손양훈 (공기업개혁시민연합 공동대표 / 인천대 교수)
- 토 론 : 김정수 (중앙일보 경제전문기자)
유일호 (한나라당 국회의원)
이용걸 (기획재정부 차관)
최승노 (자유기업원 대외협력실장)
최창규 (명지대 교수)
▶ 횟수 잦고 중복적인 공기업 평가자체가 고비용 구조 야기
▶ 목표, 구조 다른 국내공기업을 한데 묶어 비교하는 것은 의미 없어
▶ 공기업존치평가를 통해 존재의미를 원점에서 평가해야
▶ 공기업개혁으로 생기는 재원, 사회안전망기금-국가부채상환 등에 사용되어야
■ 주제발표 / 안종범(공기업개혁시민연합 공동대표/성균관대 교수)
I. 공공기관의 문제와 공공기관에 대한 근본적 개혁법안 마련의 필요성
1. 공공기관의 문제
가. 공공기관의 현황
□ 국민경제는 크게 민간부문(private sector)과 공공부문(public sector)으로 구분되고, 공공부문
은 다시 중앙정부 행정조직, 지방자치단체, 준정부기관, 공기업들로 구성됨.
o 공공기관은 공공부문 내에서 별도의 법인격을 갖고서 재화와 서비스를 생산하는 생산자로 간주
됨.
- 시장실패로 민간부문에서 적정 물량이 적정 가격으로 공급되지 않을 때 정부행정조직은 당해 생
산자를 규제 또는 통제
o 일반적인 시장질서와 공정경쟁과 같은 일반적 시장규제(예컨대 공정거래위원회)만으로도 민간
부문에서 재화와 서비스가 적정하게 공급된다면, 정부는 당해 생산자를 개별적으로 통제할 필요
가 없음.
o 또한 정부가 특정 산업에 대한 일반적 규제(예컨대 금융위원회)만으로도 충분하게 당해 산업의
적정 가격과 물량을 유지할 수 있다면, 정부는 역시 개별 공공기관을 소유하고 통제할 필요는 없
음.
□ 법인으로 설립된 공공기관에 대하여, 정부가 구체적이고도 개별적인 통제를 하는 두 가지 수단
은 소유권에 의한 통제와 사업권에 의한 통제
o 소유권은 당해 법인의 내부 소유구조를 통해 법인의 일반적인 정책을 직접 통제 → 정부가 출자
지분을 보유
o 사업권은 예산지원과 함께 특정 사업의 수행을 요구하며 정부가 법인의 일반적 정책과 행동을
통제 → 매년 예산 등 각종 재정지원(명시적이건 암묵적이건)을 제공
o 만약 정부가 출자지분의 소유권자로서 공공기관을 통제하는 것만으로 충분하다면 당해 공공기
관은 공기업(public enterprises)이 됨.
□ ‘공공기관 운영에 관한 법률’은 1998년 이후 공공부문 개혁의 필요성이 꾸준히 제기되면서 공공
기관 전반에 대한 체계적 법률의 필요성을 반영되어 2007년에 제정
o 2005년 말부터 알리오 시스템(www.alio.go.kr)을 통해 정부는 300여개 공공기관의 기본적인 경
영정보를 표준화하여 공개
- 2008년부터는 302개 공공기관의 경영자료를 업데이트하여 공시
o 정부투자기관, 정부산하기관, 정부출연연구기관뿐만 아니라 공공부문에 포함되는 전체 기관들
의 총괄적 관리체제를 구축
- 중앙은행, 언론기관, 지방자치단체의 공공기관은 불포함
o 공공기관을 ‘자체수입/총수입’ 비율을 기준으로 50%를 초과하면 공기업으로 그 나머지는 준정
부기관으로 분류
- 공기업은 다시 시장형과 준시장형으로, 준정부기관은 위탁집행형과 기금관리형으로 각각 구분
- 기획재정부가 분류한 공공기관 102개의 유형(<표 1>)를 제외한 나머지 200여개의 공공기관들에
대해서는 ‘기타 공공기관’으로 분류
<표 1> 기획재정부가 분류한 공공기관 102개의 유형
자료: 기획예산처, 「기획예산처 고시 제2007-28호」, 2007년 4월 2일.
나. 공공기관의 문제
□ 공공기관으로 있으면 정부규모와 범위를 작게 보이게 할 수 있을 뿐만 아니라 정부에 요구되는
민주적 절차를 피할 수 있다는 점에서 공공기관은 스스로 몸집을 불리는 속성 보유 (영국 쉐필드
대학 프라인더스(M. Flinders)교수)
o 한국의 경우, 공공기관의 예산이 GDP의 30% 정도이고 정부로부터 받는 지원만해도 20조원이
넘으며, 나아가 인원이 20만명이 넘어 정부규모를 작게 만드는데 크게 기여
1) 요금인상 괴담의 허구성
□ 우리가 싼 전기요금, 싼 수돗물값, 그리고 저렴한 고속도로 통행료 혜택을 보고 있다는 것은 예
산지원의 증대와 공기업 채무증대 등으로, 결국에는 전 국민이 실질적으로 부담해야 할 세금부담
이 더 커지고 있다는 것임.
o 전기와 물 그리고 고속도로를 적게 이용하는 국민들의 부담이 오히려 더 커지는 문제발생 → 수
익자부담원칙에 위배
o 더구나 우리가 세계에서 가장 싼 전기요금과 물값을 자랑하고 있는 동안
- 최대의 에너지 낭비 국가, 물 낭비 국가 그리고 고물류비용 국가가 될 수밖에 없으며
- 싼 요금 대신 세금을 부담해야 하거나 복지등 에 지출할 수 있는 여력을 잃어버리는 결과를 초래
하여 미래 세대에 엄청난 부담을 가중시킴
□ 민영화하면 공공요금이 인상된다는 각종 괴담도 뒤집어 보면 결국 누가 얼마만큼 부담하는 가
로 연결
o 무조건 민영화하면 요금이 오를 것이고 요금이 오르면 그 피해는 서민이 본다는 단순논리에 우
리는 너무나도 쉽게 빠져들었음.
o 그런데 지금대로 공기업을 그대로 둘 경우, 지금 그리고 앞으로의 국민부담이 어느 정도인지 정
확히 국민들에게 알리고, 이 정도 세금을 부담해도 괜찮은지를 국민들에게 물어보아야 할 것임.
2) 국민부담
□ 정부가 파악하고 관리하고 있는 302개 공공기관에 정부는 44조원에 달하는 직접보조금을 지원
하고 또 475조원에 달하는 부채에 대해 암묵적인 보증을 서고 있음.
o 보증수수료 1%를 적용하면 매년 5조원의 비용을 부담하고 있는 셈
o 공기업 부채를 모두 포함한 이른바 공공부채는 대략 GDP에 126%에 달한다는 연구결과도 있음.
o 인천대 옥동석교수의 연구에 따르면 공공기관의 구조조정을 통해 매년 20조원을 절감
3) 민간부문에 미치는 구축효과(crowding-out effect)
□ 임금측면에서 본 공공부문의 유지비용 큼.
o 인천대 이인재교수의 연구에 의하면 공공부문은 민간부분에 비해서 11%의 높은 임금을 향유
o 이로 인해 년간 공공부문 종사자 일인당 230만원의 추가적인 임금을 국민이 부담하고 있다는 것
임.
o 아울러 이러한 공공기관의 고임금은 민간부문 인건비의 인상을 유발
□ 공공기관의 방만함과 경쟁력저하는 민간기업부문의 국가경쟁력을 저하시키는 결과를 초래함.
o 공공기관의 국제경쟁력이 지극히 떨어지고 있는 문제 뿐만아니라 해당 업종의 민간부문에도 경
쟁력 동반저하효과를 가져옴.
2. 공공기관 평가의 문제
□ 오랜기간 지속되어 온 공공기관 평가는 실효성이 떨어진다는 문제에도 불구하고 개선의 여지가
없음.
o 공기업은 1984년부터 25년동안 경영평가를 해오고 있고, 87개 산하기관은 2005년부터 5번째 경
영평가를 하고 있지만, 이런 평가도 공공기관의 경영을 획기적으로 개선하지는 못했음.
o 경영평가 뿐만아니라 감사원평가와 국정조사 등등을 통해서도 간헐적으로 비리가 발각되기는
하지만 근본적으로 경영효율화와 사장의 전문성을 유도하지는 못했음.
□ 공공기관 평가의 치명적 문제점
1) 너무 잦고 중복적인 평가
==> 평가자체가 고비용 구조를 야기
2) 평가의 실효성 저조
==> 평가결과를 갖고 순위를 매기고 또 사장과 직원의 임금에 반영하지만 본격적인 평가결과로부
터의 환류체제(feedback system)를 갖추지 못함.
3) 평가대상기관의 비교 부적절성
==> 기업목표와 구조가 서로 다른 공기업을 아무리 객관적인 잣대로 평가해도 한계가 있음. 우리
가 경쟁대상으로 삼아야 하는 것은 이처럼 성격이 서로 다른 공기업이 아니라 주요 선진국들의 해
당 기업
- 외국의 해당기업이 공기업이든 민간기업이든 경영효율이나 임금대비 생산성면에서 우리와 얼마
나 차이가 나는가를 비교
- 이런 비교가 제대로 이루어 질 때 비로소 우리 공기업의 현주소를 정확히 파악하게 됨.
3. 공공기관 구조개혁 시도와 실패원인
□ 김대중 정부 출범 초 이른바 ‘신공공관리’라는 슬로건하에 공기업 민영화의 구체적 계획이 발표
될 정도로 민영화는 오랜 기간 공공개혁의 최우선 과제로 인식하여 공기업개혁을 시도했지만 추
진력이 부족하였음.
□ 정권초기 공기업개혁 의지가 시간이 지나면서 떨어지면서 결국 정권말기에는 소멸하는 과정이
반복
o 결국 공기업과 관련된 정확한 정보의 수집과 전달이 결여된 상태에서 포퓰리즘과 집단 이기주의
가 팽배하는 결과를 초래하고 이는 다음 정권에서의 공기업개혁의 걸림돌로 작용
□ 공공기관 개혁을 주요 공약으로 내세웠던 현 정부 역시 정권출범 초기의 강한의지가 짧은 시간
내에 엉뚱한 정치적 이유로 약화되었음.
o 공기업 개혁에 대한 강한 의지가 촛불정국으로 한풀 꺾기면서 공기업선진화로 약해지더니, 이제
는 공기업 스스로 경영효율화 방안을 내보라는 지극히 소극적인 태도로 일관
o 악순환 반복: 과도한 자신감 --> 정책실패 --> 불필요한 저자세 + 포퓰리즘 편승
o 일률적인 공기업 인력감축, 인턴사원활용 그리고 job sharing 등의 권고는 공공기관 개혁을 오
히려 저해 하는 것임.
- 공기업의 문제는 사람에 있지 않고 기능과 역할에 있음. 공기업으로서 있어야 할 필요가 없는데
도 존재하고 있다면 그런 공기업은 기능 자체가 문제. 존재자체가 문제인 공기업을 아무리 경영효
율화니 생산성향상이니 주문을 해도 아무 소용이 없는 것
4. 입법안의 필요성
가. 공공기관의 구조조정 필요성
□ 글로벌 경제위기는 2009년에 접어들면서 실물부문으로 이어지면서 외환위기에 이어 다시 한 번
대규모 금융기관과 기업의 구조조정이 핵심과제로 부각되고 있음.
o 외환위기 당시 금융기관과 기업의 구조조정은 IMF에 의해 타의에 의해 진행되었지만 글로벌 경
제위기는 자의에 의한 구조조정이 필요한 실정임.
o 특히, 외환위기는 공기업의 구조조정도 예외없이 필요성이 부각되었기에김대중 정부는 당시 공
기업 구조조정의 구체적인 계획을 마련하기 까지 하였음.
□ 이처럼 외환위기에 이어 대규모 경제위기에 처한 우리는 다시한번 금융기관과 기업에 이어 공
기업의 구조조정도 과감하게 단행할 필요가 있음.
o 특히, 경제위기 상황에서 공공기관의 비효율성을 방치하고서는 결코 민간부문의 구조조정을 요
구하기가 힘든 실정임.
o 특히, 공공기관의 비효율성은 결국 국민부담의 증대로 이어진다는 점에서 공공기관 구조개혁은
반드시 필요함.
나. 공공기관 구조개혁을 위한 존치평가의 필요성
□ 매년 시행되는 공공기관 경영평가와 사장평가는 공공기관이 갖고 있는 근본적인 문제를 해결하
기에 부적절함.
o 공공기관으로서 존재가치가 없거나 사업영역이 중복적인 공공기관의 경우 경영평가나 사장평
가 나아가 감사원평가 등으로 문제를 바로잡을 수 없음.
o 따라서 이른바 공기업 존치평가를 통해 공공기관들이 공공기관으로 존재해서 궁극적으로 국민
부담을 증대시킬 필요가 있는지를 원점에서 평가해야 함.
□ 공공기관 개혁을 성공시키려면 경제적 특성뿐만 아니라 정치적 특성도 함께 다루는 특별법의
입법과정을 거침으로써 국민의 주목 속에 모든 이해관계자의 의견을 수렴하는 과정이 반드시 필
요
o 따라서 주요 공공기관이 공공기관으로서의 존치가 타당한지를 근본적으로 평가하는 존치평가
를 시도하는 것을 주요내용으로 하는 입법안을 만들 필요가 있음.
o 특히, 공공기관의 구조개혁은 우리 공공기관끼리의 평가가 아닌 동일 업종의 선진국 공공기관과
의 비교를 통한 평가를 통해 이루어 져야 한다는 점에서 기존의 평가시스템을 개선하여 명실상부
한 공공기관의 경영평가를 할 수 있도록 하고자 함.
□ 존치평가결과, 공공기관으로 있을 필요 없다고 판정나면 즉시 민영화, 통폐합 등의 과정을 통해
바로잡아야 할 것임.
o 기금의 경우 2003년부터 3년마다 존치평가를 통해 기금으로서 존치할 필요가 없는 기금은 민간
기금화하거나 일반회계사업으로 전환하는 등의 조처를 취하고 있음.
다. 구조개혁으로 조성된 재원의 용처
□ 존치평가결과 공공기관을 민영화하거나 통폐합할 경우 엄청난 규모의 재원이 모아질 것임.
o 이 재원은 최선의 용도도 사용되도록 해야 할 것임.
□ 글로벌 경제위기를 맞아 다시 국가채무가 증대하는 등 재정건전성이 악화됨과 동시에 복지수요
가 크게 증대하고 있음.
o 따라서 공공기관 구조개혁으로 확보되는 재원으로 사회안전망기금을 조성하거나 국가채무상환
을 통한 재정건전성 회복하는데 사용할 수 있음.
□ 이 두 가지는 용도는 결국 그 효과는 유사할 것으로 기대됨.
o 재정건전성 악화로 인해 재정자금조달의 중요성이 커지고 있는 시점에서 국가채무상환에 이 재
원을 활용한다면 그만큼 복지재원의 여유가 생기기 때문임.
o 또한, 사회안전망기금으로 활용하더라도 그만큼 기 배정된 복지재원을 재정건전성확보로 전환
할 수 있기 때문임.
o 한편으로는 공기업 민영화로 공공요금이 인상될 경우 서민들 부담경감을 위해 보조금 지급으로
재원을 활용할 수 있음.