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- 일 시 : 2008년 10월 1일(화) 오후 2시
- 장 소 : 4.19기념도서관
- 축 사 : 유세희 (한양대 명예교수/바른사회 고문)
- 사 회 : 김민호 (성균관대 법대 교수/범제사법센터 소장)
- 주제발표
장형수 (한양대 경제금융학부 교수)
김규철 (남북경협시민연대 대표)
돋움 박형중 (통일연구원 선임연구위원)
- 토 론
정형곤 (대외경제정책연구원 연구위원)
정광민 (국가안보전략연구소 연구위원)
하태경 (사)열린북한 대표)
▶ 인도적 사업처럼 진행되는 개성공단사업은 시장논리의 민간주도 사업으로 바뀌어야
▶ 신변보장 어렵고 문화체험 불가능한 금강산, 백두산, 개성관광 재검토해야
▶ 김정일 정권 하의 남북간 철도,도로 복원사업은 비현실적
▶ 10.4선언은 원칙적으로 이행할 것을 천명하되 북한의 내부적인 정책과 제도 개혁과 남북한 교류의 대대적 확대를 선행 조건으로 내걸어야
남북관계에서 북한이 이명박 정부에 대한 요구는 한결같이 6.15 공동성명과 10.4 남북합의에 대한 이행입니다. 지금까지 6.15와 10.4 선언에 대한 정치적 공방은 많이 되었으나 특히 10.4 선언에서 합의된 경협 프로젝트에 대한 타당성 토론은 거의 되지 않았습니다.
그러므로 10.4 공동선언 1주년을 맞은 시점에 남북 경협 프로젝트의 경제적 타당성을 검토해 보는 것도 큰 의미가 있을 것입니다. 이에 바른사회시민회의와 (사)열린북한은 10.4 선언의 문제점을 평가하고, 남북관계의 현실적인 발전을 위한 대안을 모색해 보았습니다.
■ 발 제1 / 장형수(한양대 경제금융학부 교수):
"10.4 선언 경협 프로젝트의 경제적 타당성"
□ 새로운 경협사업 추진의 4대 원칙
o 북핵문제의 진전, 경제적 타당성, 재정부담 능력, 국민합의
□ 10·4 선언 경협 프로젝트의 주요 항목
o 해주 경제특구 건설, 해주항 활용
o 개성공단의 확대 개발
o 개성~신의주 철도 개보수
o 개성~평양 고속도로 개보수
o 안변과 남포 조선협력단지 건설
o 한강 하구 공동 이용, 공동 어로구역
o 백두산 관광 및 삼지연 공항 확장
o 농업협력사업
o 환경협력사업(조림사업)
o 지하자원 개발 등
- 통일부 국회 보고에서 10·4 선언 “이행”에 14조 3,000억원 추정
□ “경제적 타당성”이란?
o 기본적으로 편익(benefit)과 비용(cost)을 비교
o 편익과 비용의 내용과 측정하는 방식에 따라 경제적 타당성은 달라짐
- 민간이 “투자”하는 사업의 경우 편익은 투자 수익을 의미
- 정부가 “지원”하는 경우는 사업의 수익성 외에도 공공재의 공급에 따른 편익도 고려해야
- 비용의 경우도 구체적인 사업의 범위가 확정되어야 산정 가능
o 민간 “투자”의 경우에는 재무적 타당성(상업성, 수익성, financial feasibility)이 사업 추진의 기준이 되며 정부 “지원”의 경우에는 “경제적 타당성”(economic feasibility)이 적용됨
o 정부 “지원” 경협프로젝트의 경우에는 편익을 얻는 대상이 우리 국민인지 북한 주민인지, 또는 제3자인지를 고려해서 경제적 타당성을 분석해야
- 정부 지원의 경우는 왜 공공재를 공급해야 하는지를 제시해야하며, 이 경우에는 수익 외에도 “공공재 공급의 편익”을 “경제적 타당성” 분석에 포함시켜야
⇒ ■ 경협을 민간의 “투자”와 정부의 “지원”으로 구분해서 논리 전개해야
o 민간 투자의 성격이 짙은 프로젝트
- 백두산 관광
- 안변, 남포 조선협력단지
o 정부의 대북지원 프로젝트
- 개성~신의주 철도 개보수, 개성~평양 고속도로 개보수
o 민간 투자에 대한 정부 지원 성격과 대북지원이 혼재
- 개성공단 확장
- 해주경제특구
- 삼지연 공항 확장
■ 타당성 분석을 위해서는 우선 구체적인 내용을 확정짓기 위한 협의가 있어야하며 그 다음에 타당성분석을 통해서 사업 추진 여부와 규모를 결정
- 사업의 성격을 확정짓기 위해서는 남북간 협의가 선행되어야하며, 구체적인 사업 내용을 확정짓기 전에 어떻게 타당성분석(feasibility study)을 해서 10·4 선언 “경협” 프로젝트를 구분하였는지 “이해불가”
■ 사업의 성격에 따라 비용도 천차만별
- 개성~신의주 철도 “개보수”를 “현대화”로 해석하면 비용이 1.5조가 될 수도 있고, 기존 시설의 “개보수”로 해석하면 그 1/15인 1,000억원이 안들 수도 있음
□ 재원조달 문제와 “경제적 타당성”
o 정부재원, 민간재원, 국제금융기구, 해외투자, 민관협력(public-private partnership)
o 민간자금조달로 정부재정부담 축소 가능?
- 북한에 대한 ‘합리적인’ 대규모 민간투자의 유입은 매우 어려울 것(최소한 북핵문제 해결 + 국제금융기구 가입 후까지는)
- 프로젝트 파이낸스, 해외항만개발펀드(2조) 등이 2007년 10월에 유행
- 新금융기법의 핵심은 프로젝트가 사업경비를 상회하는 충분한 수익 흐름을 창출할 수 있어야하며, 투자원금을 회수할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있다는 확신을 투자자에게 주어야
- ‘국내외 공적부문의 자금지원을 받지 않는’ 순수한 민간부문의 프로젝트 파이낸스는 한국에서도 그리 오래되지 않았고 북한보다 20년을 앞서가고 있는 베트남에서도 아직 시작되지 않아
- 2006년 영국에서 설립된 ‘조선개발투자펀드’는 투자위험이 아주 높은 소위 정크펀드의 일종으로서 정상적인 개도국 투자펀드는 이를 편입할 수 없으며, 위험에 노출되기를 즐기는 사람들이나 비경제적인 다른 목적이 있는 사람들이 매입에 관심
o 정부가 재원조달의 중심에 서게 되는 경우에는 “경제적 타당성”의 적용 원칙과 방식이 달라져야
■ 발 제2 / 김 규 철(남북경협시민연대 대표):
"과거 남북 경협 사례로 본 10.4 선언에 대한 시사점"
1. 북한과 경제협력 실패 구조적 원인
* 세습 독재정권 : 국가간 남북간 경협 및 무역을 통한 1인 독재정권 유지를 위한 통치자금 확보가 최우선 과제로 외화벌이 목적 접근
* 주체사상과 선군정치 : 비생산적인 국가경영과 국가 시스템이 국력 낭비와 부패조장 그리고 비효율적인 자원 배분으로 국가경제 실패
* 보편적인 규범과 가치를 무시함으로 개혁개방과 거리가 먼 국가 경영으로 경제논리(시장원리)가 통하지 않음
2. 북한의 대남 경제협력 주체(대남창구)와 자세 및 걸림돌
* 내각 산하의 전문 부서(임가공 복무총국)가 아닌, 대남별도 창구인 노동당 통일전선부 산하의 위장된 조선민족경제연합회(민경련)가 대남 경협 창구 역할을 함으로써 남북간 경협을 통한 효율적인 통일전선 확대와 외화벌이 차원에서 접근
* 민경련은 통일전선 확대 운동을 위한 정치, 체제논리 차원에서 경제협력을 정치적 목적으로 접근
* 민경련의 대남 경협창구 독점 역할로 합의서 남발을 통한 비리의혹 등 폐해
* 북한의 체제상 책임질 줄 모르는 대남 경협 창구로 안심하고 투자할 수 없는 환경. 투명성, 경제성, 일관성, 책임성 없어 피해사례 많음
* 남북간 경협관련 합의 사항인 4대 경협합의서 몇 년째 불이행 자세, 경협관련 합의사항 불이행 등 법제 인프라 구축에 무관심
- 남북경협 4대 합의서: 투자보장, 이중과세방지, 상사분쟁절차, 청산결제
* 국제금융기관들의 북한 불신으로 신용장개설(L/C) 불가능, 현금결제나 T/T(전신송금환) 방식으로 거래하기 때문에 위험부담 많음
* 북한과의 직교역 및 투자 상담이 개성의 남북경협사무소에서는 불가능하기 때문에 중국이나 평양방문 관련 많은 시간과 경비 부담
* 북핵 미해결, 산업 인프라, 노동시장, 3통 문제, 경영 자율성, 일방적인 운영주도권 주장 등 경협 걸림돌로 경쟁력 없음
- 금강산 신계사, 개성공단 기술교육센터, 대북 투자 기업 등 운영주도권
3. 남북간 경제협력 실패사례
* 6조 투입된 대북 경수로사업 중단으로 막대한 국가재정 증발손실 발생
* 2조원 투입된 현대아산 대북사업은 정경유착을 통한 비경제논리 사업접근으로 나쁜 선례 만듦: 사업 선점과 독점을 위한 퍼주기식 접근
* 수백개 대북기업 들이 북한의 귀책사유와 정부의 무책임으로 몇 천만 원에서 몇 십억 원 손해로 부도나 사업차질로 사업포기
* 약 6천억 원 투자한 개성공단사업은 인력난, 경영 자율성 제한 등 비경제논리로 위기상황
* 약 3천억원 투자한 금강산관광사업은 정경유착 사업이며, 최초의 외화벌이 창구 역할, 사업적으로 예측 불가능 사업
* 약 8천억 원 투입된 철도, 도로 복원사업은 상업적 목적으로 이용 못해
- 비경제성: 남북간 인적, 물적교류 시간이나 비용 절감 역할 못하고 있음
* 약 100억 투입된 백두산관광사업은 원자재 전용과 부실공사로 약 30-50억원 낭비
* 개성관광은 1인당 관광대가 100달러(점심포함)로 대표적인 외화벌이 창구
* 약 800억 원 경공업지원을 통한 자원공동개발, 유무상통식 경협방식도 진전 없음: 제2의 인도적인 사업으로 인식, 선지원 후 자원개발 방식 문제
** 조총련 대북사업, 해외 동포 그리고 외국기업도 성공사례 없음
4. 남북경협 실패사례와 10.4선언 관련 경협 시사점
* 김정일 건강 이상 관련 남북경협 리스크 대책마련과 속도조절 필요성
* 남북 정상간 서둘러 합의한 10.4선언 관련 경협사업은 재검토
* 북핵폐기와 개혁개방, 기존의 합의사항 이행을 통한 신뢰구축 전제
* 남북경협 성공사례가 없는 상황에서 대규모 사업 추진은 실패 위험 높음
* 약8조 원 예산 개성-신의주, -평양 철도, 도로 개-보수사업 성급한 사업
* 서해평화특별협력지대사업은 국가 안보를 고려하면서 신중하게 추진해야 함
■ 발 제3 / 박 형 중(통일연구원 선임연구위원):
"10.4선언 평가와 한국정부의 남북경협 대응전략"
1. 10.4선언 이후 1년의 남북관계
ㅇ2008년 들어 남북 당국 관계의 전반 중단 및 점진적 악화 과정
-지난 10년 동안 남북관계의 유지 발전의 뒷받침이 되었던 한국과 북한의 남북관계와 관련한 이익균형이 파괴되었기 때문
ㅇ이명박 정부는 북한이 보기에 김대중․노무현식 3대 이익이 성립하기 어려운 새로운 거래조건에 입각한 남북관계 성립을 요구
2. 향후 정세 변동 요소와 남북관계 및 남북경협 전략
ㅇ한국 정부의 대북정책 기본 입장은 앞으로 상황 변화를 예견하면서, 남북한 당국이 다시 마주앉게 될 때, 논리와 명분의 우위, 거래조건의 우위를 확보할 수 있는 방향에서 설정되어야 함
-남북경협 전략도 대북정책 기조에 부합하는 방향에서 설정되어야 함
<향후 정세변동 요인>
ㅇ현하의 경색 국면을 흔들어 놓을 수 있는 정세 변동의 가장 큰 변수는 미국 대선 결과임
ㅇ6자회담의 성립, 평화포럼 4자회담 구상, 동북아 안보회의 구상 등에서 보이는 바와 같이, 한반도 문제와 관련하여 주변국가의 개입과 발언권이 강화되고 고착되는 추세에 있기 때문에, 한반도 장래를 결정하는 데서, 한국과 북한의 발언권이 상대적으로 위축되는 경향이 지속될 것임
-한국은 동맹과 협조하는 한편, 가능하면 정책의 일관성을 유지하면서, 북한을 비롯하여 중국과 일본에 대해 독자적 영향력을 축적해야 하며, 그러한 경우에야 배신당하는 것이 쉽지 않게 됨
ㅇ당분간 그 가능성은 낮지만, 중장기적으로 북한의 ‘급변사태’는 동북아 국제정치 맥락에서 고려되어야 함
<한국정부의 대북정책과 경협전략>
ㅇ한국정부의 대북정책과 남북경협 전략은
-미국의 합리적 비핵화 드라이브에 적극 협조하고 기타 분야에서 동맹과 우방국의 신뢰를 획득하는 한편, 북한에 대한 영향력을 적극적으로 확대하는 방향, 북한의 개혁을 촉진하는 방향에서 남북관계를 확대발전시키도록 설정해야 함
ㅇ한국정부는 북한당국과 새로운 차원의 상호 균형된 이익 패키지를 형성하는 데 성공하여야 하는 데, 여기서 고려해야 할 핵심적인 3가지
-비핵화 진전,
-북한의 내부 개혁의 촉진,
-북한당국의 처지를 배려하는 요소
ㅇ만약 남북경협이 북한의 내부 개혁과 연계되어 또는 촉진하는 방향에서 추진되는 경우, 이는 중앙정부의 사회 장악력 약화 및 대안세력의 형성에 이바지함으로써, 비핵화와 인권문제 해결에 직간접적으로 기여하는 것으로 간주되어야 하며, 따라서 비핵화 및 인권문제 해결을 전제로 하지 않고 추진될 수 있어야 함
ㅇ비핵화에 진전과 별개로, 특정 사안에 대한 북한의 양보와 이에 대한 보상이라는 상호주의적 관계가 남북한 사이에 명시적으로 성립 가능한 경우, 대북지원은 추진되어야 함(예를 들어 이산가족상봉 등)
ㅇ비핵화 진전과 별개로, 북한이 한국의 대북 인도주의 구호사업 및 개발원조에 대해 국제적 원칙과 규범이 준수되는 것을 허용한다면, 한국정부는 북한주민에 대한 동포애적 입장과 필요충족의 원칙에서 금액상 제한을 두지 않고 지원할 것임을 천명
ㅇ한국은 앞으로 남북경협과 대북지원에 있어서, 사회간접시설 등 물자 위주의 지원보다는 북한의 정책과 제도의 개혁에 대한 지원을 선차시하고 강조해야 할 필요
ㅇ한국정부가 10.4선언 이행과 관련하여, 먼저 그에 소요되는 비용의 과중한 부담 문제를 들고 나온 것은 적절하지 않은 논리구사라고 볼 수 있음
-비용보다 더 중요하고 선차적 문제는 북한당국이 10.4선언의 사업들을 정말로 북한경제 도약의 밑거름으로 삼고자 하는 현실적 의지가 있으며, 또한 이의 성공적 수행을 위해 필요한 내부의 정책과 제도의 개혁을 실시할 진의가 있는지의 여부임.
-따라서 한국정부는 현재와 같이 자신이 부담해야하는 비용문제를 거론하면서 이행에 어려움이 있다고 말하기 전에, 10.4선언에 대해 적극적으로 이행의지가 있음을 천명하면서, 다만 그 성공을 위해서 필요한 정책과 제도 개혁이 미비하고 그에 대한 북한당국의 의지가 불투명하기 때문에 이행이 지체되고 있다는 논법을 구사해야 함
-비용이 과중하여 어렵다고 하는 것은 공동서명한 문서의 이행이 한국정부의 책임으로 미루어지는 모양새가 되지만, 정책과 제도 개혁 미비 문제는 북한당국에 귀책됨
ㅇ한국정부는 10.4선언 이행의 전제로, 북한당국이 10.4선언에 명시된 사업에 대하여 사업의 타당성과 경제성에 대한 구상과 평가서를 한국정부에 제시하도록 요구하여야 함
-북한에는 사업적 타당성이 없지만 전시성 기념비적 견지에서 건설된 사회간접시설이 허다함, 예를 들어 대규모 사업비를 투자한 고속도로 등이 무용지물로 방치되고 있는 경우가 많음
-한국은 타당성과 경제성이 결여된 전시성 기념비적 사업에 대해서는 협조할 수 없음을 명확히 해야 함
3. 결론
ㅇ현하의 남북경색 국면은 한국정부와 북한당국이 새로운 환경에 부합하는 남북한 간의 새로운 이익균형 패키지를 발견하게 될 때, 타파될 수 있음.
ㅇ새로운 남북 이익균형 패키지는 비핵화, 북한내부의 정책과 제도의 개혁과 함께, 북한 당국의 이익을 함께 고려해야 할 것이며,
-미국 민주당 정부의 등장, 북한 또는 한반도 문제를 두고 미중협력의 강화, 한반도 문제 처리에서 한국과 북한의 발언권 동시 저하 등 앞으로 동북아 정세 변화에서 남북한 주민의 상생과 공영에 이바지하는 이익을 지켜낼 수 있는 방향에서 설정되어야 할 것임.
ㅇ새로운 이익균형 패키지는 비핵화 및 북한 내부의 정책과 제도의 개혁을 촉진하는 방향에서 설정되어야 하는데,
-북한 내부의 정책과 제도의 개혁에 이바지하는 것, 국제규범 준수가 보장되는 인도주의 구호와 개발원조, 남북한 사이에 상호성 거래가 분명한 것 등에 대해서는, 비핵화와 별개로 추진될 수 있으며, 이러한 조건이 충족되면 원칙적으로 한국의 대북지원은 그 상한선이 존재하지 않음을 천명해야 함
ㅇ한국정부는 10.4선언 이행에 적극적 의지를 가지고 있다는 것을 밝히는 한편, 그 성공적 이행을 위해서 북한도 내부적으로 정책과 제도를 개혁하고, 남북한 교류를 대대적으로 확대하는 것을 허용해야 한다는 것을 요구해야 함.
-이러한 조건이 충족되면, 한국정부는 비핵화와도 별개로, 또한 북한당국의 처지를 배려하면서 10.4선언의 이행을 개시할 수 있음을 천명할 필요가 있음.