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| 노동자 | 누구 좋으랸 민영화냐2008-09-26 |
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| 노동자 | 누구 좋으랸 민영화냐2008-09-26 |
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- 일 시 : 2008년 2월 21일(목) 오후 2시
- 장 소 : 한국프레스센터 18층 외신기자클럽
- 프로그램
<제1부> 공기업에 대한 전문가 설문조사 결과발표
현진권 (바른사회시민회의 사무총장 / 아주대 경제학 교수)
<제2부> 민영화를 위해 극복해야 할 과제
[공공성 논리] 현진권 (아주대 경제학과 교수 / 바른사회 사무총장)
[공기업 노조] 최강식 (연세대 경제학과 교수)
<제3부> 분야별 민영화
[전력/가스] 손양훈 (인천대 경제학과 교수)
[물] 남궁은 (명지대 환경공학과 교수)
[교통] 손의영 (서울시립대 교통공학과 교수)
[주공/토공] 최승노 (자유기업원 대외협력 실장)
바른사회시민회의는 오는 2월 21일 (목) 오후2시에, 한국프레스센터 18층 외신기자클럽에서 ‘늦출 수 없는 결단, 이제는 민영화다!’라는 제목으로 정책토론회를 개최했다.
본 토론회는 바른사회시민회의가 창립 6주년을 맞이하면서 개최하는 행사로, 신정부에서 본격적으로 추진해야 할 과제로 공기업 민영화에 대한 여론을 환기시키고 올바른 민영화 방안을 모색하기 위한 취지로 기획되었다. 바른사회는 공기업 민영화가 반드시 필요한 과제임을 인식하고 앞으로도 이와 관련된 사업들을 중점적으로 추진해 나갈 예정이다.
본 토론회는 총 3 부로 진행되었다. 1부에서는 공기업 민영화와 관련한 전문가 대상 설문조사 결과를 발표했다. 바른사회는 공기업 민영화에 대한 전문가의 인식을 알아보기 위해 지난 1월 14일부터 26일 까지(13일간) 전국 대학 경제, 경영, 행정, 법학 교수들을 상대로 설문조사를 실시하였으며, 그 결과가 이날 토론회를 통해 발표되었다.
2부는 민영화를 위해 극복해야 할 과제를 논의하는 순서로, 공기업에 만연해 있는 ‘공공성 논리’에 대한 오해를 지적하고, ‘공기업 노조’를 진단하는 순서로 진행되었으며, 3부는 민영화가 예상되는 주요 분야에 대한 분야별 민영화 방안을 제시하는 순서로 [전력/가스], [물], [교통], [주공/토공] 등에 대한 바람직한 민영화 또는 구조개편 방안 등이 구체적으로 논의되었다.
<제1부> 공기업에 대한 전문가 설문조사 결과발표
지난 12월 19일 치러진 대통령 선거에서 이명박 후보가 당선되었다. 이 후보의 당선으로 참여정부에서 집행되고 시행되었던 여러 정책들의 크고 작은 수정이 이루어 질 것으로 예상된다. 특히, 경제대통령을 지향했던 이 후보의 당선으로 이제 사회전반이 이전보다 경쟁과 효율이 중시되는 방향으로 변모될 것으로 보인다.
한편, 작은 정부를 지향하는 새 정부의 구상에 따라 정부조직은 물론 공공부문에 있어서의 크고 작은 개편작업이 뒤따를 것으로 보인다. 그 중, 참여정부에서 사실상 중단되었던 공기업의 민영화 작업도 새 정부 출범과 함께 논의가 다시 시작될 것으로 보인다.
그러나, 공기업 민영화에 대해 여러 가지 이견이 있는 것이 사실이며, 따라서 민영화 작업 추진시 많은 난항이 따를 것으로 보인다. 민영화는 정부의 일방적인 주도로 진행되어서는 안 될 것이며, 각계의 여론을 다양하게 수렴한 후 체계적으로 실시될 필요가 있다.
바른사회시민회의는 이런 절차의 일환으로 지난 1월 14일부터 26일까지 (13일간) 각 대학의 경제, 경영, 행정, 법학 교수들을 대상으로 공기업 민영화에 대한 의견을 묻는 설문조사를 실시하였다.
설문은 온라인을 통해 이루어졌으며, 총 135명의 전문가가 설문에 참여하였다.
=> [설문조사 결과보기]
<제2부> 민영화를 위해 극복해야 할 과제
<공공성 논리> 현진권 (아주대 경제학과 교수 / 바른사회 사무총장)
1. 공공성 논리의 실태
- "공공성" 이란 용어가 아무런 비판 없이 큰 정부를 만들기 위한 수단으로 남용되고 있는 실정임.
- "공공성"을 통해서 묵시적으로 의도하는 바는 다음과 같음.
공공성을 주장하는 해당 분야의 서비스는 일반 국민들이 기본적으로 소비해야 하는 재화 혹은 서비스 이므로, 소득수준과 관계없이 모든 국민들이 소비할수 있어야 함.
현실적으로 모든 국민들이 사용가능하기 위해서 정부가 그 역할을 담당해야 함.
- 결론적으로 공공성 논리는 큰 정부 (혹은 정부패창)로 가기 위한 논리를 제공하고 있으므로, 논리적 문제점에 대한 지적하고자 함.
2. 공공성과 정부제공은 별개의 문제임
- 공공재이기 때문에 정부가 제공해야 하는 것이 아니고, 정부가 제공하면 항상 공공재가 됨.
- 우리가 흔히 접하는 재화들 중에서 공공재의 정의에 일치하지만, 민간에서 제공하는 예가 수 없이 많음.
방송: SBS는 민간이며, 외국의 경우에는 공공부문보다 민간부문이 훨씬 많으며, 미국의 경우 ABC, NBC, CBS 모두 민간임.
컴퓨터 소프트웨어: 주위에 많이 사용하는 소프트웨어는 순수공공재이나, 정부에서 제공하는 것은 없으며, Bill Gates는 이로서 세계에서 가장 부자가 되었음. 즉 공공재를 생산하여 세계최고의 부자가 된 사례임.
- 실제로 정부의 예산를 보면, 2008년 전체 예산액 257조원 중에서 사유재 제공이 57%를 차지하고 있음.
3. 정부의 숨은 의도
- 정부는 가능하면 지출규모를 확대하여 사적이윤(공무원 자리, 승진기회, 민간통제력 등)을 최대화하려고 하며, 이때 사용하는 논리가 "공공성" 혹은 "공공재"임.
공무원들의 사적이윤 추구라는 본심을 숨기고, 마치 국민들을 위한 것인 양 보여주면서, 의도한 목적을 달성하는 강력한 논리적 수단이 "공공성"임.
4. 정부의 비용
- 큰 정부보다 작은 정부로 가야 하는 이유는 큰 정부의 사회적 비용이 너무 크기 때문임. 단순히 예산액 혹은 공무원 수의 증가가 문제가 아니고, 큰 정부가 파생적으로 발생시키는 추가적인 사회적 비용이 너무 크기 때문임.
정부개입의 비용은 크게 네 가지로 나눌 수 있음.
: 정부개입비용 = 정부지출액 + 규제비용 + 지대추구 비용 + 세금의 초과부담
5. 결론
- 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아닌, 아무런 연관관계가 없음.
그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문임.
- 적정한 정부크기란 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항임.
=> 단순히 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 그만큼 사회비용이 높게 되어, 국가 경제발전을 저해하게 됨.
<공기업 노조> 최강식 (연세대 경제학과 교수)
* 공기업을 포함한 공공부문의 민영화는 경제의 효율성을 증진시키고 경제성장의 잠재력을 높이기 위해 시급히 추진해야 할 과제
* 노동조합 조직률은 지속적으로 감소하고 있음. (2006년 노동부 조사에 따르면 10.3%). 그러나 서비스업이나 공공부문을 중심으로 노조가입자수는 증가하여 왔음.
- 공공부문 민영화와 관련된 직접적인 영향을 받을 수 있는 노동조합 조직원수는 대략 20만-30만 사이로 추정할 수 있음.
- 따라서 공공부문 민영화와 관련하여 노동조합이 집단적·조직적으로 대응할 경우 공공부문 민영화의 진행에 걸림돌로 작용할 것은 명확함.
* 공기업 부문의 노사관계는 공기업의 소유와 지배구조의 특징을 반영한 비효율성을 그대로 드러내고 있음
- 경영진의 대리인 문제(Agency problem): 낙하산 인사
- 정규직 노동조합에 의한 공기업의 포획(capture): 노조는 사측이 이윤극대화나 효율성 제약조건에서 자유롭다는 사실을 이용하여 교섭상의 유리한 지위를 이용함. 공기업의 임금과 근로조건을 유리하게 설정하고 인원배치, 승진, 임금체계 등에 있어 노조의 통제권을 강화.
- 왜곡된 인센티브 구조와 노사시스템으로 인해 공기업에서는 담합적 노사관계가 형성: 사측은 노조의 요구에 관대하고 노조는 이를 최대한 활용함.
(금융공기업을 위시하여 공기업 노동조합의 임금수준이 민간부문의 대기업(500인 이상) 임금수준보다 높음)
* 공기업 민영화는 공기업 노조의 기득권 약화를 의미하므로 집단적 반발이 예상됨. 민영화 과정에서 이들의 반발을 효과적으로 통제할 필요가 있음.
- 과거에는 명예퇴직금을 통한 side payment를 활용. 효율적이고 간명한 방법이기는 하나 고비용이라는 점이 문제.
- 임금수준과 고용안정을 교환하는 방안 또는 공기업 민영화에서 발생하는 근로자 보호비용을 고용보험기금 등을 통해 부담하는 방안 등 갈등을 최소화시킬 수 있는 방안을 강구해야 함.
- 공기업 단체교섭에 대한 정부의 guide line 제시와 감시 필요
- 이와 함께 여론 등을 통해 공기업 민영화의 논리와 당위성을 확산시키는 작업이 매우 중요
- 공기업의 도덕적 해이가 심할수록 노조의 반발이 강할 수 있고, 그럴수록 공기업의 민영화를 늦추게 되면 시장에 잘못된 signalling을 주게 됨
<제3부> 분야별 민영화
<전력/가스> 손양훈 (인천대 경제학과 교수)
우리나라의 전력산업 구조개편은 1999년의 구조개편 기본계획에 의해 추진된 바 있다. 초기 단계의 발전경쟁만 시작하였고, 다음 단계의 배전 분할과 민영화 과정은 중단된 상태에서 현재에 이르고 있다. 참여정부는 공공부문 개혁 가운데 가장 중요한 부분이라고 할 수 있는 전력시장에 경쟁을 도입하고 민영화하는 정책을 보류시켜 버렸다. 현재는 앞으로 더 진행하는 것도 아니면서, 과거의 방식으로 돌아갈 수도 없는 매우 과도기적인 형태에서 장기간 정체된 상태로 남아있다. 전력산업은 국가의 중요한 기간산업이고, 에너지 안보가 어느 때보다 중요한 시점이 되고 있는 가운데 이런 상태가 불안정한 상태가 장기간 지속되는 것은 결코 바람직하지 않다.
2008년 2월 25일, 이명박 정부가 출범한다. 침체한 경제를 살려내라는 국민의 지지에 의해 새로운 시작을 하게 된다. 새 정부는 공공부문의 개혁을 통하여 시장경제의 원리를 경제에 확산시키고 위축된 민간경제를 활성화하는 정책을 시행할 것으로 전망된다. 공공부문의 개혁, 그 가운데에서도 공기업의 민영화는 경제에서 차지하는 비중이 막대하며 시장경제의 활성화라는 측면에서 매우 중요한 정책이다.
공기업 민영화는 금융, 에너지, 물, 토지 및 주택, 철도 도로 등 인프라 부문에 이르기까지 다양한 부문에서 전개될 것으로 전망한다. 참여정부에 의해 중단된 에너지 공기업의 경쟁도입과 민영화를 활발하게 다시 시작하는 계기가 될 것으로 기대한다.
전 세계의 전력산업은 유럽, 북미, 호주 뉴질랜드, 중국, 일본, 남미와 아프리카에 이르기까지 여러 나라에서 구조개편을 진행하고 있다. 일부는 아주 성공적이었다고 평가되지만 어떤 곳은 가격이 급등하거나 정전사태가 일어난 곳도 있다. 성공하는 나라도 있지만 실패하는 사례도 있다. 성공과 실패를 가르는 기준은 매우 복잡해 보이지만 의외로 분명하다. 발전에서 판매까지 모든 과정에 시장의 엄정한 논리가 정교하게 적용된 경우에는 예외 없이 성공한다. 하지만 기득권이나 종래의 질서가 심각하게 개입되어 있어서 경쟁부문의 효율을 훼손하는 경우에는 거의 실패하게 된다. 빠르게 변화하는 에너지 산업의 여건을 감안하고 다른 나라의 경험을 검토하여 새로운 방식의 경쟁도입과 민영화 정책을 모색해야 한다. 참여정부가 중단시켜 버렸던 경쟁도입과 민영화를 적극적으로 다시 시작할 수 있는 좋은 시점이다.
<물> 남궁은 (명지대 환경공학과 교수)
* 국내 물산업 시장규모는 약 12조원으로 상하수도 관련 시장이 약 81%로 대부분을 차지함
- 물산업은 시공과 운영(제조 포함) 부문으로 구분되는데 시공을 통한 인프라 구축은 거의 완료
(인프라 구축율 : 상수도 89%, 하수도 79%)
- 물산업 시장은 인프라 구축이 점차 완료되면서 운영 사업 및 민영화 서비스의 수요가 늘어날 것으로 전망
* 상수도 시설은 필요 급수량에 비해 초과 설비 투자됨
- 상하수도 인프라 구축 완료로 인한 성장률 둔화
- 운영 사업 및 해외 수출과 같은 신규 시장 개척의 필요성 증대
* 해외 물 산업은 상하수도의 민간운영비율은 점차 높아지고, 서비스의 국제표준화 작업을 통한 개방 압력이 강화되고 있음
- 물산업의 민영화 논의는 ’97년 업무처리지침 마련으로 사업 참여가 가능해 진 이후로 지속적으로 논의되고 있음
* 국내 수도사업은 비효율성, 관리구조 문제, 지역적 불균형과 같은 문제점 보유
- 관 주도형 산업에서 수요자 중심의 민간 참여형으로 변화 필요
- 국내 상하수도시설 운영은 사업구조 및 조직구조에서 비효율 발생. 특히 규모의 경제를 실현하기 어려워 비효율 발생
* 수도사업의 관리구조상 사업자와 규제자가 동일하여 자기규제적 모순을 보임으로써 서비스의 신뢰도 하락
- 많은 지자체에서 불리한 수질검사 결과를 은폐 및 왜곡
- 각종 수질사고시 방어적 입장으로 해명하여 불신 초래
- 사업자와 규제자가 동일한 자기규제적 모순
- 유수율, 수질 등 기초 통계의 신뢰성 부족
- 거짓 보고를 통해 규제 의무 상실
- 상하수도 서비스에 대한 신뢰 하락
* 상수도 생산원가, 요금수준, 보급률의 지역간 편차로 인해 민영화의 필요성 발생
- 국내·외의 변화하는 물시장에서 경쟁력을 갖추기 위하여, 물산업의 비효율을 극복할 수 있는 방안이 요구됨
* 현재 국내 물산업은 국가간 FTA활발, 운영의 비효율성 대두, 국내시장의 한계 등으로 인하여 변화하는 내·외부환경에 대응할 수 없음
- 수자원 이용 · 관리의 효율화를 위하여 상하수도 사업 통합
- 시설 소유권은 지자체가 보유, 운영권만 사업자에게 부여하는 구조개편 추진
- 자본 및 기술력을 갖춘 Total Service를 제공 하는 대형 물 전문기업 육성
- 민영화 · 광역화 · 국제표준화 · 세계화에 대응할 수 있는 선도 물 전문 기업 육성
<교통> 손의영 (서울시립대 교통공학과 교수)
* 과거의 철도청 운영적자는 매우 심각한 수준에 달하였음. 이러한 문제점을 획기적으로 개선하고자 구조 개혁을 단행하여 2004년에는 시설투자를 담당하는 한국철도시설공단이 출범하였고, 2005년에는 운영을 담당하는 한국철도공사가 출범하였음. 그러나 한국철도공사가 출범하였음에도 불구하고, 운영적자는 별로 감소하지 않고 있으며 장래에도 크게 감소할 것 같지 않음.
* 이는 철도공사의 운영적자가 내부 자체적인 요인에 의해서도 발생하고 있지만, 외부적으로 중앙정부 및 관련 지자체의 공동 노력 부족으로 운영적자 발생요인이 개선되지 않고 있기 때문임. 중앙정부는 한편으로는 철도공사의 운영적자 감소를 요구하지만, 다른 편으로는 지자체와 같이 적자 노선 및 적자 역을 계속 운영할 것을 요구하고 있음. 또한 비합리적인 운임체계를 유지하도록 하고 운임수준 인상도 억제하고 있으며, 운영 적자를 고려하지 않는 신규 철도사업을 추진하는 등 운영적자 발생요인을 계속 불러일으키고 있음. 따라서 어떤 경우에도 철도공사 외부적 문제인 중앙정부의 운영적자 발생요인을 개선하는 것이 선행되어야 함.
* 물론 철도공사의 내부 자체적인 요인에 의해서도 운영적자는 크게 발생하고 있으며, 이는 공사 조직이라는 특수성 때문에 기인하고 있음. 따라서 용이하게는 현재의 공사 조직을 유지하면서 성과관리 목표제에 의한 전문 경영인 채용 등으로 강도 높은 구조 조정을 추진하는 것임. 반면에 중기적으로는 선진국과 마찬가지로 수익성이 있는 부문부터 단계적으로 민영화를 추진하는 것임.
<주공/토공> 최승노 (자유기업원 대외협력실장)
주공·토공의 부실화·비대화에 대한 처방으로 민영화가 올바른 해법이다. 수요를 고려하지 않은 임대사업과 경제성을 고려하지 않은 개발사업의 확대로 인해 주공과 토공의 부실화가 진행되고 있다. 민간기업과의 경쟁없이 독점사업으로 추진되면서 시장의 수요에 부응하지 못하고 있다. 민간이 할 수 있는 업무를 시장화하고, 주공·토공의 업무의 상당 부분을 민영화할 필요성이 대두되고 있다.
주공과 토공의 부채비율은 각각 318.9%, 356.5%로 높은 수준이다. 주공의 부채비율은 최근 5년간 크게 증가하였다. 토공의 부채비율은 외환위기 이후 낮아졌다가 다시 과거 수준으로 높아졌다.
주공·토공을 통합한 후 민영화하자는 선통합론은 문제점을 가지고 있다. 공기업의 효율성을 주장하는 것은 민영화와는 다른 의도이다. 공기업의 효율성은 일상적으로 추진하여야 할 과제일 뿐이다. 통합을 우선적으로 처리하고 효율화하여 매각한다는 것은 실질적으로 민영화를 어렵게 만들 수 있다. 통합은 그 자체로 구조조정의 의미는 있으나 민영화와는 다른 차원에서 접근하는 것이다.
주공·토공의 주된 업무인 택지개발과 주택공급은 중앙정부가 계획하고 추진해야 하는 것은 아니다. 모두 지방자치단체에 그 권한과 역할을 이양할 수 있다. 즉 지방화의 관점에서 접근하는 것이 바람직하다. ‘선계획 후개발’이라는 원칙에 따라 중앙정부는 대규모 택지개발이나 사회간접시설 건설과정에서 지방자치단체와 협의를 하면 된다. 이후의 집행과정은 지방자치단체가 시장원리에 맞게 추진하면 된다. 계획에 따라 토지수용, 택지개발, 사회간접시설 확충, 주택건설 등이 시장원리에 따라 경쟁방식으로 이루어지도록 하면 된다.
주공·토공은 시장화와 민영화의 원리에 맞게 민영화하는 것이 바람직하다. 주공이 실행하는 대부분의 사업은 민간에 의해 시장에서 공급될 수 있기 때문에 민영화하는 것이 바람직하다. 토공의 택지개발은 민간의 참여와 함께 정부가 집행해야할 부분이 있으므로 부분 민영화하는 것이 바람직하다. 지방자치단체의 개발공사들도 그 지역내 독점업체이기 때문에 경쟁이 필요하다. 따라서 주공·토공의 민영화는 지역개발사업에 여러 기업이 경쟁할 수 있는 여건을 마련해 준다.